Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об особенностях организации освоения углеводородного сырья континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минвостокразвития России 11.08.2020)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об особенностях организации освоения углеводородного сырья континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(подготовлен Минвостокразвития России 11.08.2020 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "Об особенностях организации освоения углеводородного сырья континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации от 26 августа 2019 г. N ДК-П9-158пр, от 28 февраля 2020 г. N ЮТ-П9-12пр, от 8 мая 2020 г. NЮТ-П11-4875.

В настоящее время в Российской Федерации существует необходимость восполнения сокращающейся добычи углеводородного сырья в Западной Сибири, одними из источников которого являются арктический и дальневосточный шельфы. По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, арктический шельф обладает значительным ресурсным потенциалом - 17,3 млрд. т. жидких углеводородов и 85,1 трлн. м3 газа. На проведение геологоразведочных работ на арктическом шельфе Российской Федерации выдано 69 лицензий с обязательствами по проведению бурения не менее 86 скважин. К разработке арктического и дальневосточного шельфов в соответствии с действующим законодательством допускаются юридические лица, в уставных капиталах которых доля (вклад) Российской Федерации составляет более пятидесяти процентов и имеющие опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее пяти лет. Для вовлечения обширной ресурсной базы регионов в экономический оборот необходимо стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности.

Лучшие мировые практики нефтегазодобычи на континентальном шельфе свидетельствуют о том, что в начале создавались единые для всей страны модели развития шельфовой индустрии с единым государственным агентом, целями которого являлись:

представление интересов государства в нефтегазовых проектах;

привлечение частных, в т. ч. иностранных, инвестиций в освоение природных ресурсов шельфа;

участие в проведении работ и координация деятельности инвесторов по геологическому изучению и освоению полезных ископаемых шельфа;

организация трансфера передовых технологий по освоению полезных ископаемых, прежде всего углеводородного сырья.

За счет того, что единый государственный агент являлся обязательным участником всех проектов по изучению и освоению полезных ископаемых шельфа, в данных странах набирался необходимый опыт и компетенции, развивались смежные отрасли. Так, в Королевстве Норвегия в условиях отсутствия материально-технологической базы и компетенций в освоении углеводородных месторождений на континентальном шельфе была создана государственная компания Statoil. Инфраструктура первого на норвежском шельфе проекта Ekofisk была построена за счет средств консорциума Statoil, Conoco Fillips, Eni, Total. В дальнейшем, за счет того, что Statoil участвовала во всех проектах и, соответственно, имело возможность координировать действия всех участников рынка, к инфраструктуре Ekofisk подключились еще 10 проектов, реализованных в консорциумах с разными участниками. За счет этого был достигнут синергетический эффект, а, именно, снижены капитальные и операционные затраты. По аналогичному сценарию, на норвежском шельфе было создано еще 6 нефтегазодобывающих кластеров. По состоянию на сегодняшний день Королевство Норвегия - крупнейший экспортер углеводородов и технологий освоения шельфовых месторождений по всему миру.

В целях внедрения лучших мировых практик нефтегазодобычи на континентальном шельфе разработан законопроект, предусматривающий передачу полномочий по управлению недрами континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах агенту Правительства Российской Федерацией (далее - Агент).

Агент определяется Правительством Российской Федерации из числа организаций, сто процентов акций (долей, паев) которых принадлежит Российской Федерации и являющихся институтом развития Дальнего Востока и Арктики или организаций, единственным акционером которого является государственная корпорация "ВЭБ.РФ". Перед Агентом ставятся задачи по содействию реализации инвестиционных проектов на участках континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах, а также привлечению инвестиций в развитие инфраструктуры, промышленности, инноваций, защиту окружающей среды, повышение энергоэффективности, поддержке экспорта.

Законопроектом предусматривается, что в целях привлечения частных инвесторов к освоению участков недр на континентальном шельфе Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах деятельность по разработке соответствующих месторождений полезных ископаемых будет осуществляться на основе соглашений о консорциуме по совместному использованию прав на участок недр. Участники соглашения должны соответствовать требованиям Закона Российской Федерации "О недрах", а их количество не ограничивается. Законопроектом также устанавливаются дополнительные требования к указанному соглашению.

Для реализации функций по управлению участками недр континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах законопроект предполагает допуск всех заинтересованных инвесторов к участию в проектах по освоению недр на условиях вхождения в соглашения о консорциуме по совместному использованию участков недр континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах. Агент после проведения в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О недрах", аукционов заключает с юридическими лицами сделки, которые в законопроекте именуются соглашениями о консорциуме по совместному использованию участка недр континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах.

С целью обеспечения баланса интересов государства и инвесторов большинство полномочий по работе на арктическом и дальневосточном шельфе отведено комиссии Правительства Российской Федерации (далее - Комиссия) - коллегиальному органу, возглавляемому заместителем Председателя Правительства Российской Федерации. В состав Комиссии предлагается ввести представителей Министерства энергетики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Росимущества, Росреестра, Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, Федеральной антимонопольной службы, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Предлагаемые изменения в Закон "О недрах" предполагают значительное снижение барьеров для входа частных инвесторов во владение участками недр Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах, представление участков недр доступных к лицензированию в соответствии с лучшими мировыми практиками и создание цифровой платформы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащей информацию о доступных участках.

Предлагаемая в законопроекте система лицензирования накладывает на инвесторов обязательства по последовательному выполнению объемов определенных видов работ в установленные сроки. В случае невыполнения обязательств инвесторами в течение 3 лет законопроект предусматривает изъятие лицензий. В случае изъятия лицензии с недропользователя взыскивается объем гарантийных средств пропорциональный размеру невыполненных работ. Если денежный эквивалент невыполненных работ равен или превышает объем гарантии, то с недропользователя взыскивается весь объем гарантии.

В рамках упрощения доступа предлагается предоставлять лицензии на геологическое изучение (сроком на 8 лет с обязательствами по проведению сейсморазведочных и буровых работ на каждом участке) и на разведку и добычу минеральных ресурсов (сроком на 30 лет). Предлагаемая система лицензирования не предусматривает выдачу совмещенных лицензий на проведение геологоразведочных работ и добычу минеральных ресурсов. Данный факт обусловлен тем, что предлагаемый механизм регулирования деятельности хозяйствующих субъектов предполагает реализацию проектов в рамках соглашений о консорциуме, условия которого установлены Законом "О недрах".

Изменения в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" предусматривают передачу федеральным органом по управлению государственным фондом недр участков недр континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах Агенту. При этом законопроектом установлено, что Агент будет осуществлять подготовку участков недр шельфа к лицензированию, собирать и обобщать геологическую информацию, картографировать нераспределенный фонд недр.

Важно отметить, что положения законопроекта не распространяются на участки недр континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом и Тихом океанах, в отношении которых права пользования уже переданы недропользователям на основании лицензий на геологическое изучение недр, добычу полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов либо участков недр, в отношении которых соответствующие заявки на выдачу указанных лицензий поданы на день официального опубликования настоящего Федерального закона.

Принятие предлагаемого законопроекта позволит уменьшить количество административных барьеров, препятствующих в настоящее время привлечению инвестиций, внедрение современных, в том числе международных передовых технологий и стандартов.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Принятие законопроекта положительно повлияет на достижение целей государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа".