Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части разграничения ответственности за нарушение требований в сфере маркировки товаров средствами идентификации)" (от 20.05.2020)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части разграничения ответственности за нарушение требований в сфере маркировки товаров средствами идентификации)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно.

Письмом Минэкономразвития России от 29 мая 2020 г. N 17163-АХ/Д26и в Минпромторг России была направлена позиция Минэкономразвития России о несоблюдении разработчиком процедуры оценки регулирующего воздействия проекта акта.

По результатам рассмотрения направленных указанным письмом Минпромторга России проекта акта и материалов к нему установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 23 марта по 17 апреля 2020 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/04/03-20/00100575). Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете или причинах отклонения представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

Проект акта разработан во исполнение пункта 187 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 г. N 3205-р.

Проектом акта, в частности, предусматривается внесение изменений в статью 171.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) в части определения уголовной ответственности за "ввод в оборот, приобретение в предпринимательских целях, хранение, перевозку в целях сбыта или сбыт товаров (лекарственных препаратов для медицинского применения) без их маркировки средствами идентификации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в случае, если такая маркировка обязательна, совершенные в крупном размере" (проектируется ответственность за аналогичные деяния и "в особо крупном размере"). Кроме того, УК РФ дополняется статьей 327.2, предусматривающей уголовную ответственность за использование "заведомо поддельных средств идентификации для маркировки товаров (лекарственных препаратов для медицинского применения), подлежащих маркировке средствами идентификации", а также "заведомо поддельных средств идентификации для маркировки табачной продукции". При этом проектируемыми примечаниями 1, 2 к вновь вводимой статье 327.2 УК РФ определяется, что понимается под "поддельным средством идентификации", а также границы "крупного ущерба", "дохода в крупном размере" (1 млн. руб.).

I. В качестве обоснования проектируемого регулирования разработчиком в пояснительной записке приводятся данные судебной статистики, свидетельствующей, что за период 2014-2018 гг. при общем росте количества уголовных дел по статье 171.1 УК РФ основную часть прироста составляют дела по частям пятой и шестой статьи 171.1 УК РФ (производство, приобретение, хранение, перевозка в целях сбыта или продажа немаркированной алкогольной продукции, подлежащей обязательной маркировке акцизными марками либо федеральными специальными марками, а также немаркированных табачных изделий, подлежащих маркировке специальными (акцизными) марками, совершенные в крупном размере).

Так, согласно данным разработчика, в 2016 г. по частям пятой и шестой статьи 171.1 УК РФ было осуждено 188 человек, а по другим частям данной статьи - 57 человек, в 2017 г. - 522 и 31 человек соответственно, в 2018 г. - 625 и 32 человека соответственно.

При этом разработчиком, исходя из представленных данных, делается следующий вывод: "приведенные данные свидетельствуют о том, что распространение действия статьи 171.1 УК РФ на отношения в сфере маркировки товаров средствами идентификации оставит данные отношения без надлежащего внимания правоохранительных органов".

Обращаем внимание, что в частях пятой и шестой статьи 171.1 УК РФ речь идет о нарушениях, связанных с производством и оборотом подакцизных товаров без соответствующей маркировки.

Отсутствие акцизных, федеральных специальных марок (алкогольная продукция), специальных (акцизных) марок (табачная продукция) является свидетельством неуплаты налогов в бюджет, причинения ущерба государству.

Обращаем внимание, что в 2019 году доля акцизов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, составила 6% консолидированного бюджета Российской Федерации*(1).

Кроме того, алкогольная и табачная продукция без маркировки акцизными, федеральными специальными марками (алкогольная продукция), специальными (акцизными) марками (табачная продукция) может быть опасной для жизни и здоровья человека.

Таким образом, обращаем внимание, что абзацами пятым и шестым статьи 171.1 УК РФ определена ответственность за деяния, связанные с оборотом потенциально опасной продукции и причинением ущерба бюджету Российской Федерации.

Согласно перечню отдельных товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 г. N 792-р, такой маркировке подлежат табачная продукция (для одних видов - с 1 июля 2020 года, для других - с 1 июля 2021 года), духи и туалетная вода (с 1 октября 2020 года), шины и покрышки (с 15 декабря 2020 года), предметы одежды (с 1 января 2020 г.) обувные товары (с 1 июля 2020 года), фотокамеры, фотовспышки и лампы-вспышки (с 1 октября 2020 года).

Кроме того, в настоящее время проводятся эксперименты в отношении некоторых видов молочной продукции, упакованной воды, велосипедов и их рам, инвалидных колясок, некоторых видов табачной продукции, по окончании которых будет принято решение о введении обязательной маркировки средствами идентификации в отношении указанной продукции.

Представляется, что проектируемая уголовная ответственность касается видов правонарушений, связанных с существенно меньшим потенциальным вредом. В данной связи они не могут быть отнесены к общественно опасным, создающим предпосылки для общественно опасных последствий в виде уголовного наказания и, как следствие, наличия факта судимости.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) статьей 15.12 определяет ответственность за "производство или продажу товаров и продукции, в отношении которых установлены требования по маркировке и (или) нанесению информации, без соответствующей маркировки и (или) информации, а также с нарушением установленного порядка нанесения такой маркировки и (или) информации".

При этом в отношении действий по производству и обороту подакцизных товаров (табачной и алкогольной продукции) без маркировки и (или) нанесения информации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, а также с нарушением установленного порядка соответствующей маркировки и (или) нанесения информации штрафные санкции предусмотрены отдельными частями (третьей и четвертой) статьи 15.12 КоАП РФ.

Иных санкций за нарушения в части маркировки продукции КоАП РФ не предусмотрено, в том числе за правонарушения в области маркирования продукции (товаров) средствами идентификации.

Таким образом, разработчиком проектируется уголовная ответственность за преступления в сфере экономики сразу за действия, в отношении которых санкции административного характера не предусмотрены, то есть фактически минуя более легкие способы административно-властного воздействия на предполагаемый риск.

II. Обращаем внимание на следующие замечания к отдельным проектируемым положениям.

1. Остается неясным, что понимается под "крупным размером" в проектируемой части седьмой статьи 171.1 УК РФ, а также под "особо крупном размером" в проектируемой части восьмой статьи 171.1 УК РФ. Обращаем внимание, что для целей применения действующих частей третьей, четвертой, пятой, шестой статьи 171.1 УК РФ указанные понятия определены.

2. Понятие "ввод в оборот" определен законодательством Российской Федерации для обувных товаров, табачной продукции, парфюмерной продукции, фототоваров, шин, товаров легкой промышленности. Вместе с тем проектируемое регулирование касается также лекарственных препаратов для медицинского применения. Кроме того, как было отмечено в разделе I настоящего заключения, в настоящее время проводятся эксперименты в отношении маркировки средствами идентификации следующих групп товаров: упакованной воды, велосипедов и их рам, отдельных видов молочной продукции, кресел-колясок, относящихся к медицинским изделиям.

Таким образом, в ближайшем будущем проектируемое регулирование коснется хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с производством и оборотом указанных выше видов продукции.

Между тем ни законодательством Российской Федерации, ни нормами права Евразийского экономического союза не определен момент ввода в обращение упакованной воды, велосипедов и их рам, отдельных видов молочной продукции, кресел-колясок, относящихся к медицинским изделиям, также как отсутствует определение понятия "ввод в оборот" для лекарственных препаратов для медицинского применения. При этом Соглашением о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза (ратифицировано Федеральным законом от 31 января 2016 г. N 5-ФЗ) определено понятие "обращение лекарственных средств", подразумевающее "деятельность, включающая процессы разработки, доклинических исследований, клинических исследований (испытаний), экспертизы, регистрации, фармаконадзора, контроля качества, производства, изготовления, хранения, транспортирования, ввоза на таможенную территорию Союза и вывоза с таможенной территории Союза, перемещения с территории одного государства-члена на территории других государств-членов, отпуска, реализации, передачи, применения, уничтожения лекарственных средств".

3. Согласно примечанию 3 к статье 171.1 УК РФ под "приобретением в предпринимательских целях" предлагается понимать "приобретение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем немаркированных товаров (лекарственных препаратов для медицинского применения) как в целях их последующего сбыта, так и в целях использования для собственных нужд".

3.1. Представляется, что положения примечания 3 к статье 171.1 УК РФ вступают в противоречие с нормами проектируемой части седьмой статьи 171.1 УК РФ: во втором случае речь идет об отсутствии маркировки средствами идентификации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, тогда как в первом случае речь идет о "немаркированных товарах", то есть об отсутствии любой маркировки на них.

3.2. Кроме того, остается неясным, что понимается под "целями использования для собственных нужд". Соответственно, неопределенными являются также положения в части "приобретения, хранения, перевозки" в целях "использования для собственных нужд".

Таким образом, неопределенным выступает в целом объективный состав правонарушения, предусмотренный проектируемой частью седьмой статьи 171.1 УК РФ. Однако при проектировании нормативных предписаний в сфере уголовного права неприемлема любая форма неопределенности, двусмысленности, порождающая возможность расширительного толкования (применения), поскольку следствием данных дефектов нормативного текста выступает риск лишения (ограничения) свободы.

4. Проектом акта в УК РФ вводится статья 327.3, предусматривающая ответственность за использование заведомо поддельных средств идентификации для маркировки товаров (лекарственных препаратов для медицинского применения), подлежащих маркировке средствами идентификации (часть первая проектируемой статьи 327.1 УК РФ), а также для маркировки табачной продукции (часть третья проектируемой статьи 327.1 УК РФ).

При этом в примечании 1 к указанной статье определяется, что понимается под "поддельным средством идентификации": "средство идентификации, имеющее внешнее сходство со средством идентификации, наносимым на товары (лекарственные препараты для медицинского применения) в соответствии с требованиями законодательства, но при этом не соответствующее по структуре и содержанию установленным требованиям, либо полностью воспроизводящее средство идентификации, которое ранее, по данным государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, либо по данным системы мониторинга движения лекарственных препаратов для медицинского применения, в установленном порядке было нанесено на товар (лекарственный препарат для медицинского применения) (за исключением случаев документально подтвержденного повторного ввода в оборот товара (лекарственного препарата для медицинского применения), маркированного средством идентификации)".

Неопределенным представляется положение в части несоответствия средства идентификации "по структуре и содержанию установленным требованиям". Остается неясным, что понимается под "содержанием установленных требований" средств идентификации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в том числе в постановлениях от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 31 мая 2005 г. N 6-П, от 18 июля 2008 г. N 10-П, возлагая на органы исполнительной власти контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) www.gks.ru/folder/11192 (всего консолидированный бюджет Российской Федерации составил 22 737 млрд руб., из них акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации - 1 277,5 млрд руб.).