Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" (от 28.08.2020 N 28016-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" (далее соответственно - проект акта, Положение об ОВОС), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в срок с 26 июня по 17 июля 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/06-20/00105347). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта разработан в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 февраля 2019 г. N Пр-294 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г., а также плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 г. N 4714п-П36.

Основаниями для разработки проекта акта являются статья 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) и Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Оценка воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Обязательность проведения ОВОС является одним из основных принципов охраны окружающей среды.

ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Материалы ОВОС являются обязательными в числе документации, рассматриваемой в рамках проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 32 Федерального закона N 7-ФЗ требования к материалам ОВОС устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Действующее Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации утверждено приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 и планируется к отмене в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины".

Проектом акта предлагается утверждение актуализированного Положения об ОВОС, содержащего уточненные требования к процедуре и материалам ОВОС, а также упрощающего проведение ОВОС для объектов IV категории и порядок проведения общественных обсуждений (посредством отмены обязанности уведомления о проведении обсуждений через печатные средства массовой информации).

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются лица, планирующие осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, без их количественной оценки.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проектируемому регулированию.

1. Несмотря на то, что действующее Положение об ОВОС было уточнено и переработано, необходимо отметить, что в представленной редакции проект акта содержит ряд недостаточно определенных мероприятий и действий заказчиков и исполнителей работ по ОВОС.

В частности, в общих положениях проекта акта дается определение послепроектному анализу, под которым предлагается понимать исследование последствий реализации намечаемой деятельности на предмет соблюдения условий, изложенных в материалах по ОВОС и в заключении государственной экологической экспертизы (в случаях, если она проводилась в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе"), и эффективности мер по предотвращению и (или) уменьшению воздействия, а также для проверки сделанных прогнозов.

Далее по тексту проекта акта в пункте 17 раздела III ("Этапы проведения ОВОС") в рамках исследований по ОВОС предполагается необходимость разработки рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности (в случае наличия факторов неопределенности).

При этом исходя из изложенного в проекте акта определить, что именно подразумевается под таким послепроектным анализом и каким образом необходимо его проводить, не представляется возможным в отсутствие иных упоминаний послепроектного анализа, кроме процитированных выше.

Руководствуясь вышеизложенными определениями послепроектного анализа и ОВОС, можно сделать вывод, что обе процедуры направлены приблизительно на одно и то же - исследование последствий реализации намечаемой деятельности. Однако послепроектный анализ, очевидно, предлагается проводить после начала реализации деятельности, отталкиваясь от соблюдения условий материалов ОВОС и эффективности заложенных в рамках ОВОС мер по уменьшению воздействия на окружающую среду.

Однако необходимо отметить, что на сегодняшний день с целью анализа воздействия конкретной деятельности на окружающую среду законодательством уже предусмотрен комплекс необходимых мер. В частности, производственный экологический контроль и иная природоохранная отчетность.

При этом, если существует необходимость соотнесения данных материалов ОВОС и реальных показателей деятельности природопользователей, тогда необходимо подробно регламентировать порядок, сроки (периодичность) проведения такого послепроектного анализа. В то же время отмечаем, что это не является предметом регулирования представленного проекта акта, так как ОВОС проводится до начала реализации проекта.

2. Первый этап проведения ОВОС включает в себя проведение предварительной оценки и составление проекта технического задания на проведение ОВОС (далее - Технического задание), проведение общественных обсуждений данного проекта и по его итогам утверждение Технического задания.

Согласно пункту 15 проекта акта проект Технического задания содержит:

- наименование и адрес заказчика (исполнителя);

- сроки проведения ОВОС;

- основные методы проведения ОВОС, в том числе план проведения обсуждений с общественностью;

- основные задачи при проведении ОВОС;

- предполагаемый состав и краткое содержание материалов по ОВОС.

Исходя из предлагаемой структуры Технического задания, оно содержит общие данные описательного характера о готовящейся процедуре ОВОС. Хозяйствующими субъектами на этот счет отмечается, что на этапе составления проекта Технического задания отсутствует как таковой предмет общественных обсуждений, а его состав на практике повторяет те пункты, которые изложены в требованиях пункта 15 проекта акта, и в связи с этим Техническое задание носит достаточно формальный характер.

Вместе с тем полагаем, что для общественности информация, предлагаемая в составе Технического задания, не может считаться достаточной для объективного понимания особенностей планируемой деятельности и может привести к появлению заведомо негативной реакции в отношении данной деятельности.

При этом, какие именно замечания и предложения могут поступить от общественности в отношении проекта Технического задания, определить не представляется возможным ввиду особенностей его содержания.

2.1. Проект Технического задания, как было указано выше, содержит основные методы проведения оценки воздействия на окружающую среду, в том числе план проведения обсуждений с общественностью.

В данном случае следует отметить, что проект акта не содержит и не раскрывает методы проведения ОВОС. Если имеется в виду способ проведения общественных обсуждений, необходимо это указать.

2.2. Также проект Технического задания должен содержать основные задачи при проведении ОВОС. Необходимо отметить, что основные задачи при проведении ОВОС регламентированы рассматриваемым проектом акта и иными вышестоящими нормативными правовыми актами.

2.3. Кроме того, в составе проекта Технического задания должны быть отражены предполагаемый состав и краткое содержание материалов по ОВОС. Полагаем, что при формировании состава и содержания материалов будущий природопользователь будет руководствоваться требованиями проектируемого Положения об ОВОС в зависимости от вида намечаемой деятельности в соответствии с приложением 4 к проекту акта без конкретизации и расчетов, так как они будут представлены на следующем этапе - при подготовке предварительных материалов по ОВОС.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что в рамках публичного обсуждения проекта Технического задания, по сути, происходит информирование общественности о начале разработки материалов ОВОС.

В связи с этим предлагаем размещать проект Технического задания на соответствующих ресурсах в качестве уведомления, содержащего в том числе информацию о проведении дальнейших общественных обсуждений предварительных материалов по ОВОС, таким образом объединив эти два этапа проведения ОВОС в один.

3. В пункте 17 проекта акта содержится перечень исследований, которые необходимо провести заказчику в рамках второго этапа проведения ОВОС.

Данные исследования, в частности, связаны с анализом существующего состояния окружающей среды, имеющейся антропогенной нагрузки. В приложении 4 к проекту акта содержится типовое содержание материалов по ОВОС, согласно которому также требуется описание окружающей среды, например:

- физико-географические, природно-климатические, почвенные, геологические и гидрогеологические, гидрографические, условия, характеристика растительного и животного мира, описание экологических условий среды, в том числе уровень загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, почв;

- краткое описание окружающей среды (конкретного вида (видов) водных биоресурсов);

- список видов водных биоресурсов в районах добычи (вылова), в отношении которых разработаны материалы общего допустимого улова (материалы корректировки ОДУ);

- сведения о природных зонах и специфике применения по почвенно-климатическим зонам;

- в отношении иной намечаемой деятельности, обосновывающая документация которой является объектом экологической экспертизы содержательная часть раздела формируется исходя из конкретных мест реализации намечаемой деятельности и должна содержать описание всех составляющих окружающей среды, затрагиваемых в процессе осуществления такой деятельности;

- климатические характеристики района участка недр и т.д.

Согласно пункту 4 проекта акта при проведении ОВОС заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной, достоверной и актуальной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 5 проекта акта органы государственной власти и местного самоуправления предоставляют по запросу заказчика (исполнителя) для проведения ОВОС имеющуюся в их распоряжении информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако при этом в проекте акта не определено, какая именно информация с целью проведения исследований по ОВОС и в какой форме может и должна по запросу предоставляться заказчику. Считаем необходимым с целью обеспечения максимальной информированности заказчика в проекте акта привести перечень источников (нормативных правовых актов, методических указаний, инструкций, информационных систем и т.д.), в том числе размещенных в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", которыми необходимо руководствоваться при разработке материалов по ОВОС.

Вместе с тем относительно иной информации, также являющейся частью исследований по ОВОС, если она не находится в распоряжении уполномоченных органов, необходимы пояснения и уточнения.

Например, определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности и возможных альтернатив (в том числе отказа от деятельности). Считаем необходимым уточнить, какого рода характеристики в данном случае необходимо указывать, поскольку данная формулировка представляется достаточно широкой. При этом отмечаем, что отказ от деятельности не может являться альтернативой деятельности.

Также в рамках исследований по ОВОС необходимо проанализировать социально-экономические условия района осуществления намечаемой хозяйственной и (или) иной деятельности, включая оценку изменения таких условий в случае реализации намечаемой деятельности. Подобные исследования упоминаются в проекте акта неоднократно, однако иной информации в проекте акта не представлено. В таком виде ни для заказчика, ни для исполнителя работ по ОВОС, ни для общественности невозможно определить, что должно являться предметом и результатом анализа социально-экономических условий района и на основе каких данных его необходимо проводить, так как подобная формулировка также представляется неконкретной.

Кроме того, исследования по ОВОС предполагают разработку предложений по программе производственного экологического контроля и мониторинга с учетом этапов подготовки и реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Обращаем внимание, что производственный экологический контроль осуществляется на действующих предприятиях, является формой природоохранной отчетности и основывается, например, на данных инвентаризации выбросов, сбросов, отходов. Исходя из данных ОВОС в том числе рассчитываются нормативы допустимых выбросов, сбросов, которые используются в дальнейшем при проведении производственного экологического контроля. В связи с этим считаем нецелесообразным разработку предложений по программе производственного экологического контроля при проведении ОВОС.

Также обращаем внимание на необходимость уточнения вопроса разработки предложений по программе производственного экологического мониторинга, так как законодательством подобный мониторинг не предусмотрен. Если разработчиком имеется в виду государственный экологический мониторинг, тогда неясно, каким образом заказчик (исполнитель) работ по ОВОС может составить программу его проведения, поскольку согласно Федеральному закону N 7-ФЗ государственный экологический мониторинг осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга, а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

4. Согласно пункту 28 проекта акта размещение уведомления осуществляется не позднее чем за 3 календарных дня до начала планируемого общественного обсуждения, исчисляемого с даты обеспечения доступности объекта общественных обсуждений для ознакомления общественности на официальных сайтах уполномоченных органов разного уровня или в случае их отсутствия - за счет заказчика в официальном периодическом издании уполномоченного органа.

Обращаем внимание, что периодическое издание уполномоченного органа является таким же информационным ресурсом, как официальный сайт, в том числе оно может быть также сетевым. В связи с этим необходимость внесения платы за размещение на данном ресурсе аналогичной информации требует уточнения, в особенности учитывая, что вопрос платности в проекте акта не раскрывается.

5. В соответствии с пунктом 13 приложения 4 к проекту акта в отношении отдельных объектов экологической экспертизы разделы материалов по ОВОС подготавливаются с учетом ряда особенностей.

В частности, в отношении объекта государственной экологической экспертизы в случае осуществления пастбищной аквакультуры на рыбоводном участке, расположенном во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, в том числе необходима программа осуществления пастбищной аквакультуры на рыбоводном участке на период действия договора пользования рыбоводным участком или на период, определенный заказчиком.

Обращаем внимание, что составление указанной программы законодательством не предусмотрено. Проектом акта в этой части вводится дополнительная обязанность в отсутствие обоснований.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Вместе с тем в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.