Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции" (от 04.09.2020)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 (1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О государственном регулировании деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции" (далее - законопроект), направленный Минфином России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия (далее -  ОРВ), и сообщает следующее.

Законопроект направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Законопроект подготовлен в рамках исполнения пункта 3 Плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации 29 мая 2019 г. N 4714п-П36.

Законопроектом, исходя из содержания проектируемой статьи 1, устанавливающей предмет и цели регулирования, определяются правовые основы государственного регулирования деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции на территории Российской Федерации в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам граждан и организаций, безопасности государства, возможность нанесения которого связана с нелегальным оборотом, подделкой и хищением защищенной от подделок полиграфической продукции.

Законопроект содержит обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках лицензионного контроля за деятельностью в сфере производства защищенной от подделок полиграфической продукции, при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения проекта акта, а также прилагаемого к проекту акта сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее -  сводный отчет) и сводки поступивших предложений в рамках проведения общественного обсуждения проекта акта, в том числе размещенных на официальном сайте (ID проекта: 02/04/02-20/00099355), установлено, что законопроект был размещен на официальном сайте для публичного обсуждения в периоды с 10 марта по 6 апреля 2020 г., с 14 апреля по 27 апреля 2020 г., с 30 июня по 14 июля 2020 года.

Разработчиком заявлено о высокой степени регулирующего воздействия законопроекта.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком в целом соблюдены.

Принимая во внимание высокую значимость проектируемого регулирования и в целом концептуально его поддерживая, тем не менее обращаем внимание на следующие положения проекта акта в представленной редакции, которые могут повлечь риски возникновения непредвиденных и (или) необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, иных негативных последствий в смежных сферах деятельности.

1. В соответствии с содержанием частей 1 и 4.1 статьи 8 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. При осуществлении деятельности, указанной в пункте 6 части 1 статьи 12 указанного Федерального закона, лицензионными требованиями наряду с требованиями, предусмотренными указанной статьей, являются в том числе требования о соблюдении технических требований и условий изготовления защищенной от подделок полиграфической продукции, определенных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере производства и оборота защищенной от подделок полиграфической продукции.

Подпунктом 6 части 1 статьи 12 Федерального закона N 99-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с указанным Федеральным законом лицензированию подлежит такой вид деятельности, как производство и реализация защищенной от подделок полиграфической продукции.

Во исполнение требований частей 1 и 4.1 статьи 8 Федерального закона N 99-ФЗ лицензионные требования устанавливаются в Положении о лицензировании деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2012 г. N 965 (утрачивает силу с 1 января 2021 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2020 N 70 в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины", разработчиком взамен отменяемого подготовлен проект нормативного правового акта с аналогичным названием и формой, далее - Постановление N 965).

Необходимо отметить, что государственное регулирование как правовая категория предполагает установление (нормативное закрепление) и обеспечение государством (специальным субъектом) общих правил осуществления деятельности, организацию и проведение государственного контроля (надзора) и корректировку действий субъектов регулирования в зависимости от изменяющихся условий в определенной сфере общественных отношений.

Однако законопроект содержит обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках лицензионного контроля за деятельностью в сфере производства защищенной от подделок полиграфической продукции, и при этом не содержит положений, связанных с организацией и проведением государственного контроля (надзора).

Таким образом, предмет правового регулирования законопроекта в предложенной редакции с учетом его содержания (в части установления обязательных требований) не является самостоятельным предметом правового регулирования в соответствующей сфере деятельности с учетом действующей и планируемых к введению редакций Федерального закона N 99-ФЗ.

Указанный вывод в том числе прямо подтверждается содержанием пункта 1 части 1 статьи 5 законопроекта, согласно которой государственное регулирование деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции осуществляется путем лицензирования деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции.

Таким образом, не вполне обоснованной представляется цель и основания установления правовых основ государственного регулирования деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции на территории Российской Федерации в форме федерального закона.

Сформулированная разработчиком и приведенная в пункте 1.6 и разделе 5 сводного отчета цель "формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития, эффективной системы регулирования в сфере производства и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции, актуализации, систематизации обязательных требований, разработанных с учетом современного уровня технологического развития, в сфере производства защищенной от подделок полиграфической продукции и отмене избыточных и устаревших лицензионных требований в данной сфере, недопущение неконтролируемого изготовления защищенной от подделок полиграфической продукции, а также ее подделки" не позволяет сделать однозначный вывод о необходимости установления правового регулирования в виде федерального закона.

Кроме того, часть положений законопроекта дублирует содержание проекта приказа Минфина России "Об утверждении технических требований и условий изготовления защищенной от подделок полиграфической продукции", также направленного разработчиком в Минэкономразвития России для проведения ОРВ (например, статья 6 законопроекта).

Также полагаем необходимым отметить, что, исходя из содержания законопроекта (пункт 1 статьи 4, статьи 5, 6, 7 законопроекта), им определяются не только правовые, но и организационные основы государственного регулирования деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции на территории Российской Федерации, а также устанавливаются конкретизированные обязательные требования к производителям защищенной от подделок полиграфической продукции, в связи с чем предмет правового регулирования, определяемый в соответствии со статьей 1 законопроекта, подлежит уточнению.

2. В соответствии с абзацем третьим статьи 2 законопроекта, закрепляющей сферу применения проектируемого регулирования, законопроект не применяется к отношениям, связанным с производством и реализацией защищенной от подделок полиграфической продукции, предназначенной для оборота за пределами Российской Федерации.

Однако разработчиком не уточнено, в каких случаях защищенная от подделок полиграфическая продукция считается находящейся в обороте за пределами Российской Федерации, также как не учтены случаи, когда такая продукция, выпускаемая на территории Российской Федерации, подлежит обращению как на ее территории, так  и  за  ее пределами. Представляется, что содержание проектируемой нормы влечет риск недостижения целей и задач проектируемого регулирования вследствие возможного нераспространения нормативного правового регулирования на продукцию соответствующего целевого назначения.

3. Частью 2 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что защищенная от подделок полиграфическая продукция должна изготавливаться в соответствии с одним из четырех уровней защищенности.

При этом в проектируемом положении и законопроекте в целом не установлены четкие критерии, в соответствии с которыми продукции соответствует тот или иной уровень защищенности, что в сочетании с отсутствием применения разработчиком отсылочного изложения нормы права может способствовать ее расширительному толкованию.

Полагаем необходимым уточнить проектируемое положение с учетом содержания проекта приказа Минфина России "Об утверждении технических требований и условий изготовления защищенной от подделок полиграфической продукции" и части 3 статьи 6 законопроекта в их системной взаимосвязи, в том числе во избежание неоднозначного толкования проектируемой нормы конкретизировать, являются ли уровни защищенности техническим требованием либо условием изготовления продукции.

4. В соответствии с частью 5 статьи 6 законопроекта соответствие защищенной от подделок полиграфической продукции требованиям, установленным в соответствии с частью 3 указанной статьи, подтверждается заключением государственного судебно-экспертного учреждения, осуществляющего экспертные исследования бланков защищенной от подделок полиграфической продукции.

Однако законопроектом не уточнены (в том числе в форме общих положений) основания и порядок подтверждения соответствия продукции техническим требованиям и условиям ее изготовления, полномочия государственного судебно-экспертного учреждения в рамках указанных процедур, а также отсутствует указание на орган государственной власти, уполномоченный на закрепление соответствующих полномочий за субъектами правоотношений.

5. Частью 4 статьи 7 законопроекта предусматривается специальное требование к содержанию договора (контракту) на поставку защищенной от подделок полиграфической продукции.

Полагаем необходимым уточнить проектируемое положение в части распространения его действия на договорные отношения, возникшие между субъектами регулирования ранее вступления в силу законопроекта, поскольку частями 1 и 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения, и если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Такое уточнение в том числе возможно посредством установления переходных положений (переходного периода), об отсутствии необходимости которого разработчиком заявлено в содержании раздела 16 сводного отчета.

6. Частью 2 статьи 8 законопроекта предусматривается требование к производителям защищенной от подделок полиграфической продукции о том, что "не допускается одновременное выполнение в указанных помещениях работ по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции и иной продукции".

Остается не определенным, при каких условиях работы будут считаться выполняемыми одновременно и возможно ли выполнение производителем работ по производству иных видов продукции в случаях, когда производство защищенной от подделок полиграфической продукции (в том числе в рамках отдельных этапов цикла полиграфических работ) приостановлено либо не осуществляется в конкретном помещении на момент проведения в нем работ по изготовлению иных видов продукции.

7. Частью 6 статьи 8 законопроекта предусмотрена обязанность производителя защищенной от подделок полиграфической продукции использовать объекты информатизации, обрабатывающие конфиденциальную информацию, аттестованные по требованиям безопасности, а также технические средства защиты информации, сертифицированные в системе сертификации средств защиты информации.

Основные принципы, организационная структура системы аттестации объектов информатизации по требованиям безопасности информации, порядок проведения аттестации, а также контроля и надзора за аттестацией и эксплуатацией аттестованных объектов информатизации установлены Положением по аттестации объектов информатизации по требованиям безопасности информации, утвержденным государственной технической комиссией при Президенте Российской Федерации 25 ноября 1994 г. (далее - Положение), применяемым в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" и рядом иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Согласно пункту 1.5 Положения обязательной аттестации подлежат объекты информатизации, предназначенные для обработки информации, составляющей государственную тайну, управления экологически опасными объектами, ведения секретных переговоров. В остальных случаях аттестация носит добровольный характер (добровольная аттестация) и может осуществляться по инициативе заказчика или владельца объекта информатизации.

Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, является также предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ).

Частями 1 и 2 статьи 9 Федерального закона N 149-ФЗ определено, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Таким образом, в силу системной взаимосвязи указанных правовых норм обязательная аттестация применяется в отношении ограниченного числа объектов, и обязанность по ее применению в отношении объектов информатизации может быть распространена на производителей защищенной от подделок полиграфической продукции только в случае использования объектов информатизации для обработки информации, составляющей государственную тайну, а также в случаях, если доступ к конфиденциальной информации ограничен федеральными законами.

Однако законопроектом не уточнено, какая именно информация при обработке объектами информатизации в рамках проектируемого регулирования считается отнесенной к конфиденциальной информации. Также законопроект не содержит положений, ограничивающей доступ к конфиденциальной информации.

Представляется, что в данном случае требуется проведение анализа рисков реализации данных норм, в том числе влекущих риск возникновения издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды) у участников соответствующих общественных отношений (сводный отчет указанной информации не содержит).

8. Отмечаем, что, поскольку непосредственно после предполагаемого введения в действие проектируемого регулирования вступает в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ), при установлении обязательных требований, формируемых проектом акта, необходимо руководствоваться принципами, закрепляемыми Федеральным законом N 247-ФЗ.

Так, частью 2 статьи 7 Федерального закона N 247-ФЗ предусмотрено, что обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Соответствие указанным требованиям Федерального закона N 247-ФЗ достигается посредством соблюдения федеральными органами исполнительной власти на этапе разработки проекта нормативного правового акта основополагающих принципов установления и оценки применения обязательных требований, а именно: законности, обоснованности, правовой определенности и системности; открытости и предсказуемости, исполнимости обязательных требований.

Таким образом, на основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта, с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о том, что проект акта содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.