Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках" (от 11 сентября 2020 г. N 29862-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно позиции разработчика проект акта направлен на обеспечение системного регулирования основных отношений между транспортными организациями в части налаживания взаимодействия различных видов транспорта для своевременного и качественного обеспечения потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках в прямом смешанном сообщении пассажиров, багажа, грузов, создания условий для развития экономики и обеспечения единого экономического пространства на территории Российской Федерации.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Ранее на законопроект были подготовлены заключения об оценке регулирующего воздействия, направленные разработчику письмами от 6 декабря 2013 г. N 27146-ОФ/Д26и, от 23 сентября 2014 г. N 22980-ОФ/Д26и, от 30 января 2019 г. N 2045-СШ/Д26и, содержащие ряд замечаний. Доработанная редакция проекта акта в значительной степени отличается от редакций, представленных для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия ранее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 22 мая по 11 июня 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/04/05-20/00102210).

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, являются:

- транспортные организации: перевозчики, владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, владельцы железнодорожных путей необщего пользования, владельцы объектов транспортной инфраструктуры автомобильного, воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта, операторы морских терминалов, операторы грузовых терминалов аэропортов, операторы железнодорожного подвижного состава, экспедиторы;

- потребители транспортных услуг: грузоотправители, грузополучатели, пассажиры.

Проект акта разработан на основании статей 784 и 788 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в срок с 30 июля по 6 августа 2020 года. В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции Ассоциации морских торговых портов, Ассоциации международных автомобильных перевозчиков, НО "Российская ассоциация эксплуатантов воздушного транспорта", АО "Восточный порт", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Ассоциации "Желдорразвитие", Калининградской ассоциации агентских и экспедиторских компаний, Международной ассоциации предприятий городского электрического транспорта, АО "Морской порт Санкт-Петербург", Национальной ассоциации морских агентов, ПАО "ГМК "Норильский никель", ООО "НХТК", ООО "ПК Транспортные системы", СРО Ассоциация "Промжелдортранс", ОАО "РЖД", СРО Союз операторов железнодорожного транспорта, Ассоциации автотранспортных предприятий и предпринимателей "Томский автотранспортный союз", АО "УКВЗ", частично учтенные при подготовке настоящего заключения. Отдельные замечания и предложения приведены в приложении к настоящему заключению и рекомендуются к проработке разработчиком при доработке проекта акта.

К проекту акта могут быть сделаны следующие замечания.

1. Согласно позиции разработчика, проект акта разработан в соответствии со статьей 788 ГК РФ, согласно которой взаимоотношения транспортных организаций при перевозке грузов, пассажиров и багажа разными видами транспорта по единому транспортному документу (прямое смешанное сообщение), а также порядок организации этих перевозок определяются соглашениями между организациями соответствующих видов транспорта, заключаемыми в соответствии с законом о прямых смешанных (комбинированных) перевозках.

Указанная норма была введена в 1996 году и в настоящее время указанные вопросы (за исключением единого транспортного документа) регулируется отраслевым законодательством.

Вместе с тем действующим законодательством не предусмотрен запрет на заключение соглашений между транспортными организациями по признанию единого транспортного документа в отношении перевозок пассажира и их багажа. В этой связи в настоящее время реализуются смешанные перевозки, в том числе, например, между перевозчиками в различных субъектах Российской Федерации по единому транспортному документу*(1).

Проектом акта предусматривается изменение взаимоотношений перевозчиков, в том числе в части действующих соглашений.

Кроме того, проект акта накладывает на участников соглашений дополнительные обязанности, в том числе по возмещению вреда, причиненного при перевозке груза, в частности на перевозчика, заключившего договор о перевозке в смешанном сообщении вне зависимости от перевозчика, причинившего вред. Затем такой перевозчик вправе предъявить регрессное требование к иным перевозчикам по возмещению вреда, возмещенного грузоотправителю (отправителю), пассажиру.

Таким образом, у перевозчика, заключившего договор перевозки в прямом смешанном сообщении появляются новые обязанности и обременения. Указанное может негативно сказаться на готовности транспортных организаций заключать соглашения.

Кроме того, отдельные положения проекта акта не позволяют включаться в соглашения организациям, осуществляющим деятельность в сфере воздушного транспорта.

Так, например, частью 6 статьи 4 проекта акта предусматривается, что тарные и штучные грузы, принятые для перевозок в соответствии с указанной грузоотправителем на каждом грузовом месте или пакете массой и доставленные в пункт перевалки грузов в исправных таре или пакетах, передаются с транспорта одного вида на транспорт другого вида без взвешивания по количеству грузовых мест и в таком же порядке выдаются грузополучателю в пункте назначения.

Вместе с тем необходимо отметить, что данная норма не может быть применима в гражданской авиации, поскольку допускает возможность неконтролируемой погрузки на борт воздушного судна груза, имеющего расхождения между фактическим весом груза и весом, указанным в транспортных документах. В свою очередь, расхождение данных о весе груза, указанном в транспортных документах, с фактическим весом груза способно привести к риску нарушения безопасности полетов.

На основании вышеизложенного представляется необходимым проработать вопрос об обоснованности предлагаемого регулирования и целесообразности разработки проекта акта в настоящее время.

2. Проектом акта не урегулирован вопрос выхода из соглашения о прямых смешанных перевозках (далее - соглашение). При этом проектом акта не определено, что указанный вопрос должен быть урегулирован соглашением.

3. В соответствии с частью 2 статьи 6 проекта акта транспортные организации для каждого пункта перевалки, накатки и выкатки транспортных средств, включенного в прямое смешанное сообщение, с учетом условий его работы предусматривают в том числе порядок совместного сменного и суточного планирования работы пункта перевалки-накатки и выкатки транспортных средств.

Однако указанный вопрос уже урегулирован действующим законодательством.

Так, частью 3 статьи 27 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" порядок взаимодействия, права, обязанности операторов морских терминалов и перевозчиков, осуществляющих перевозки грузов железнодорожным транспортом, определяются договором об организации работы по обеспечению перевалки грузов в морском порту, то есть дополнительное урегулирование таких вопросов в соглашении не требуется.

4. Частью 6 статьи 9 проекта акта устанавливается требование, что претензии к перевозчикам предъявляются страховщиками. Однако требование об обязательном страховании, например, грузов не предусмотрены действующим законодательством, в связи с чем проект акта налагает избыточное требование по страхованию грузов и дополнительные функции страховых компаний, что не может быть поддержано.

5. На практике в рамках исполнения договора прямой смешанной перевозки ситуации, влекущие нарушение прав пассажира, грузоотправителя (грузополучателя), могут возникать не только на стороне перевозчиков, но и на стороне владельцев объектов инфраструктуры, например, повреждение груза при осуществлении погрузо-разгрузочных работ, порча груза при хранении на терминале, однако владельцы инфраструктуры не могут участвовать в соглашениях, что затрудняет определение виновных лиц и возмещение ущерба.

Более того, в соответствии с частью 1 статьи 9 проекта акта при невозможности установить перевозчика или транспортную организацию, причинивших вред пассажиру, все перевозчики и транспортные организации, участвовавшие в перевозке пассажира, несут солидарную ответственность за вред, причиненный пассажиру при его перевозке или при оказании ему услуг по обслуживанию пассажиров в пункте прямого смешанного сообщения.

То есть ответственность в указанных случаях будут нести все транспортные организации, включенные в соглашение, без причинения вреда такими субъектами.

Представляется, что указанное существенно снижает привлекательность обсуждаемого регулирования для перевозчиков. На основании изложенного такой подход не может быть поддержан.

6. Доработанная редакция проекта акта распространяется на перевозки как во внутригосударственном сообщении, так и в международном.

Статьей 2 проекта акта предусмотрено, что перевозочным документом, удостоверяющим заключение договора прямой смешанной перевозки пассажира, багажа, груза, является единый транспортный документ.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" перевозки осуществляются на основании международной товарно-транспортной накладной (накладная - документ, предусмотренный Конвенцией о договоре международной дорожной перевозки грузов 1956 года (далее - КДПГ), содержащий в том числе информацию о перевозимом грузе, его грузоотправителе и грузополучателе, перевозчике и транспортном средстве, выполняющем перевозку, а также о местах его погрузки и разгрузки).

Проектом акта не определено будет ли единый транспортный документ являться дополнением (приложением) к международной товарно-транспортной накладной в случае распространения действия проекта акта на международные перевозки.

Кроме того, если предполагается распространить проект акта на международные перевозки, его положения, в первую очередь касающиеся ответственности сторон, должны быть приведены в соответствие с международными договорами Российской Федерации. В частности, в области автомобильного транспорта - в соответствие с КДПГ.

Ранее проект акта не распространялся на прямые смешанные перевозки грузов, пассажиров и багажа в международном сообщении. В силу специфики указанных перевозок, а также их детальной регламентации международными нормативными актами, полагаем целесообразным дополнить проект акта положением, предусматривающим, что его действие не распространяется на прямые смешанные перевозки грузов, пассажиров и багажа в международном сообщении.

7. Частью 2 статьи 3 проекта акта устанавливается новый вид контроля, а именно контроля за деятельностью субъектов естественных монополий в сфере транспорта и хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке транспортных услуг, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях и антимонопольным законодательством.

Во-первых, проектом акта не определен вид государственного контроля (надзора).

Во-вторых, представляется, что указанный вид государственного контроля (надзора) всех организаций на рынке транспортных услуг не относится к предмету проекта акта и подлежит исключению.

8. Частью 8 статьи 4 проекта акта закреплено, что при перевозках грузов в прямом смешанном сообщении с участием железнодорожного транспорта их перегрузка обеспечивается в том числе портами при перегрузке грузов с судов и со складов портов в вагоны, а также из вагонов на суда и склады портов, однако перевалку грузов осуществляют не порты, а в случае морских портов - операторы морских терминалов, речных портов - владельцы (пользователи) инфраструктуры внутреннего водного транспорта.

9. Проектом акта не предусмотрен переходный период, однако для реализации предлагаемого регулирования необходима разработка подзаконных нормативных правовых актов.

На основании изложенного считаем необходимым установить достаточный переходный период сроком не менее 6 месяцев.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, не обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 48 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Например, перевозки железнодорожным, автомобильным, внеуличным транспортом по г. Москва и Московской области