Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил установления приаэродромной территории, Правил выделения на приаэродромной территории подзон и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории" (от 14 сентября 2020 г. N29933-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о приаэродромной территории и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 г. N 1460 "Об утверждении Правил установления приаэродромной территории, Правил выделения на приаэродромной территории подзон и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории" (далее соответственно - проект акта, Положение), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании пункта 4 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета проект акта разработан в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 25 июня по 23 июля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/06-20/00105299).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 24 по 28 августа 2020 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции АО "Теплокоммунэнерго", АО "МОСГАЗ", ПАО НК "РуссНефть", не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого регулирования, а также позиции Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, ПАО "Транснефть", ООО "АВТОСПЕЦТРАНС", ПАО "Лукойл", ФАУ "Главгосэкспертиза", АО "Международный аэропорт "Внуково", Международной Ассоциации Аэропортов, АО "Международный аэропорт Шереметьево", содержащие замечания, учтенные в настоящем заключении об оценке регулирующего воздействия, а также предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. В соответствии с пунктом 8 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) приаэродромная территория является одним из видов зон с особыми условиями использования территории (далее - ЗОУИТ), порядок установления, изменения, прекращение, а также последствия установления которых предусмотрен статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и, соответственно, ЗК РФ.

Так, пунктами 7 и 9 статьи 106 ЗК РФ установлен перечень сведений, которые должны содержаться в решении об установлении или изменении ЗОУИТ.

Вместе с тем пункт 10 Положения, устанавливающий состав сведений, содержащихся в проекте решения об установлении или изменении приаэродромной территории, не соотносится с установленными в пунктах 7 и 9 статьи 106 ЗК РФ сведениями, в части представления в проекте решения об установлении или изменении приаэродромной территории текстового и графического описания границ приаэродромной территории, выделенных на ней подзон и секторов внутри подзон (при наличии), которое в соответствии с пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ является обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным дифференцировать перечень сведений, содержащихся в проекте решения об установлении и об изменении приаэродромной территории, а также привести в соответствие указанные перечни сведений с положениями статьи 106 ЗК РФ.

2. Пунктами 11, 12 Положения предусматривается установление требований к текстовому описанию границ приаэродромной территории, выделенных на ней подзон и секторов внутри подзон (при наличии) и требований к графическому описанию границ приаэродромной территории, выделенных на ней подзон и секторов внутри подзон (при наличии).

Обращаем внимание разработчика, что представление указанных сведений в соответствии с пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ необходимо для внесения сведений о ЗОУИТ в Единый государственный реестр недвижимости. При этом представление таких сведений осуществляется в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 23 ноября 2018 г. N 650 "Об установлении формы графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формы текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, и о признании утратившими силу приказов Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163 и от 4 мая 2018 г. N 236".

Таким образом, считаем установление в проекте акта требований к текстовому описанию границ приаэродромной территории, выделенных на ней подзон и секторов внутри подзон, и требований к графическому описанию границ приаэродромной территории, выделенных на ней подзон и секторов внутри подзон избыточными и не соответствующим пункту 10 статьи 106 ЗК РФ.

3. В соответствии с пунктом 14 Положения подготовка проекта решения и пояснительной записки осуществляются, в том числе на основе результатов проведенных исследований (научно-исследовательских работ в части, касающейся обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэродрома и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровые человека и окружающую среду).

Одновременно с этим устанавливается, что проведение исследований, в том числе научно-исследовательских работ, может включать, помимо прочего, анализ распространения и учета ЗОУИТ (подпункт "в" пункта 14 Положения), формирование перечня объектов, способствующих массовому привлечению птиц (подпункт "з" пункта 14 Положения), анализ и подготовка заключений, характеризующих существующие и перспективные характеристики аэродрома с учетом планов по использованию воздушных судов в соответствии с утвержденными документами стратегического планирования, включая документы территориального планирования, а также национальным проектом, решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, уполномоченных в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание аэродромов федерального, регионального и местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий (подпункт "л" пункта 14 Положения), проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз (подпункт "м" пункта 14 Положения).

Вместе с тем порядок осуществления перечисленных исследований, а также необходимые и достаточные требования к ним представляются недостаточно определенными.

Так, подпунктом "в" пункта 14 Положения не определено, анализ распространения и учета каких ЗОУИТ может быть проведен, что понимать под словом "распространение", каким образом ЗОУИТ должны быть учтены, какие сведения и выводы должны содержаться в указанном анализе.

В подпункте "л" пункта 14 Положения не устанавливается, какие именно заключения должны быть проанализированы или подготовлены. Стоит отметить, что действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено обязанности по их разработке и соответствующего порядка утверждения таких заключений.

В подпункте "м" пункта 14 Положения не конкретизировано, какие санитарно-эпидемиологические экспертизы должны быть проведены.

С учетом изложенного, проектируемые требования могут приводить к противоречиям при их применении или невозможности выполнения вышеуказанных исследований.

Обращаем внимание, что с 1 ноября 2020 г. вступает в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях" (за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки) (далее - Закон N 247-ФЗ). Законом N 247-ФЗ сформулирован ряд принципов установления и оценки применения обязательных требований, в частности: содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом, обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Представляется необходимым рассматривать новое регулирование с учетом основ, заложенных в Законе N 247-ФЗ.

Одновременно отмечаем, что в соответствии с частью 4 статьи 3 Закона N 247-ФЗ нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу.

4. Согласно пункту 20 Положения в случае доработки проекта решения в части выделения на приаэродромной территории седьмой подзоны и установления в ее границах ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности ранее выданное санитарно-эпидемиологическое заключение подлежит переоформлению.

При этом в соответствии с пунктом 19 Положения доработка проекта решения требуется в случае отказа уполномоченным федеральном органом исполнительной власти в рассмотрении по существу заявления и прилагаемых к нему документов об установлении или изменении приаэродромной территории.

Обращаем внимание, что требованиями пунктов 8, 15, 16, 17 Положения предусмотрено обязательное наличие положительного санитарно-эпидемиологического заключения на проект решения и пояснительную записку к нему, что исключает необходимость доработки проекта решения ввиду его соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям в части загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценку риска для здоровья человека.

Таким образом, установление пункта 20 Положения представляется избыточным.

5. Пунктом 27 Положения устанавливается требование в части изменения приаэродромной территории в случае изменения расписания движения воздушных судов (в дневное и ночное время) при увеличении интенсивности полетов, изменения типов воздушных судов на модели с более высокими шумовыми характеристиками, что представляется недостаточно обоснованным ввиду того, что указанные обстоятельства не во всех случаях могут способствовать нарушению санитарно-эпидемиологических требований в части загрязнения атмосферного воздуха, элекромагнитного воздействия и шумового воздействия на здоровье человека.

Стоит отметить, что изменения приаэродромной территории в случае сезонных изменений расписания движения воздушных судов (в дневное и ночное время) при увеличении интенсивности полетов будет способствовать увеличению затрат хозяйствующих субъектов на изменение таких зон.

С учетом того, что порядок изменения приаэродромной территории аналогичен порядку ее установления, стоимость проведения таких работ можно сопоставить со сведениями по результатам анализа государственных закупок, представленными на сайте "РосТендер" по адресу: http://rostender.info, являющемся агрегатором официальных данных. Так, согласно опубликованной на указанном сайте информации диапазон стоимости выполнения работ по разработке проекта решения об установлении приаэродромной территории по размещенным тендерам за 2020 год составляет от 2,9 до 4,5 млн рублей.

Необходимо также принимать во внимание длительность процедуры установления и изменения приаэродромной территории, а также необходимость возмещения убытков, связанных с ограничениями хозяйственной и иной деятельности лиц, включенных в границы такой зоны в соответствии со статьей 57.1 ЗК РФ. Так, в соответствии с проектируемыми положениями проект решения в течение 15 рабочих дней рассматривается уполномоченным федеральным органом, после чего в течение 30 календарных дней согласовывается с заинтересованными органами (пункт 15 Положения).

Таким образом, считаем обязанность по изменению приаэродромной территории в случае изменения расписания движения воздушных судов (в дневное и ночное время) при увеличении интенсивности полетов, изменения типов воздушных судов на модели с более высокими шумовыми характеристиками необходимым скорректировать с учетом фактического смысла целей и охраняемых рисков предполагаемого регулирования.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 33 Положения основаниями для отказа заявителям, указанным в пунктах 5 и 6 Положения, в утверждении решения об установлении или изменении приаэродромной территории является отсутствие сведений, предусмотренных пунктами 10-13 Положения.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 19 Положения указанное обстоятельство может являться одним из оснований для возвращения заявления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти без рассмотрения по существу для его доработки и повторного представления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Таким образом, полагаем, что при рассмотрении заявления и прилагаемых к нему документов по существу в целях принятия решения об утверждении или изменении приаэродромной территории указанные обстоятельства являются избыточными.

6. В соответствии с пунктом 46 Положения пятая подзона выделяется по границам, установленным исходя из требований безопасности полетов, промышленной безопасности опасных производственных объектов, и максимального радиуса зон поражения в случаях происшествий техногенного характера на опасных производственных объектах.

Вместе с тем пунктом 47 Положения устанавливается, что размеры пятой подзоны определяются в соответствии с пунктом 40 Положения, которым устанавливаются размеры третьей подзоны.

Так, пункт 47 Положения не учитывает интересы владельцев опасных производственных объектов, поскольку допускает определение размеров пятой подзоны в соответствии с ближней, дальней, боковой и внешними границами полосы воздушных подходов (аналогично размерам третьей подзоны) и не принимает во внимание требования промышленной безопасности существующих опасных производственных объектов, максимальный радиус их зон поражения в случаях происшествий техногенного характера, предусмотренный пунктом 46 Положения.

Учитывая изложенное, устанавливаемый пунктом 47 Положения подход к определению размера пятой подзоны приаэродромной территории, требует дополнительного обсуждения.

7. В соответствии с подпунктом "а" пункта 49 Положения седьмая подзона выделяется по границам, установленным согласно расчетам, учитывающим в части электромагнитного воздействия границы санитарно-защитных зон и зон ограничения застройки для каждого передающего средства радиотехнического обеспечения полетов воздушных судов и авиационной электросвязи, обозначенных в аэронавигационном паспорте аэродрома гражданской авиации или в инструкции по производству полетов в районе аэродрома государственной (экспериментальной) авиации.

Вместе с тем согласно пункту 3(1) действующей редакции Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222, в случае если в отношении аэродрома в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации принято решение об установлении приаэродромной территории с выделенной на ней седьмой подзоной, предусмотренной подпунктом 7 пункта 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, принятие решения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении этого аэродрома или аэропорта, в состав которого он входит, не требуется. Указанное решение об установлении приаэродромной территории является основанием для принятия решения о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении такого аэродрома или аэропорта, в состав которого он входит, принятого до установления этой приаэродромной территории.

Таким образом, считаем некорректным в качестве фактора, учитываемого при расчетах установления границ седьмой подзоны приаэродромной территории, указывать санитарно-защитную зону, которая в соответствующем случае не должна устанавливаться.

8. В соответствии с подпунктом "б" пункта 49 Положения седьмая подзона выделяется по границам, установленным согласно расчетам, учитывающим в части концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и шумового воздействия - границы зон воздействия, принимающие во внимание типы используемых воздушных судов, траектории взлета, посадки и маневрирования воздушных судов, расписание движения воздушных судов (в дневное и ночное время), рельеф местности и климатологическое описание аэродрома, а также оценку риска здоровью населения.

Вместе с тем обязательное требование о проведении оценки риска хозяйствующими субъектами не предусмотрено на законодательном уровне. При этом роль и порядок проведения оценки риска для расчета границ седьмой подзоны приаэродромной территории требует дополнительного обоснования и разъяснения.

Одновременно сообщаем, что в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" безопасность и (или) безвредность факторов среды обитания с позиций его влияния на человека устанавливается гигиеническими нормативами, установленными исследованиями допустимого максимального или минимального количественного и (или) качественного значение показателя.

Представляется, что оценка риска для здоровья населения может проводиться для целей подтверждения актуальности действующих или, напротив, установления новых гигиенических нормативов.

В связи с указанным представляется целесообразным исключить обязанность по проведению расчетов оценки риска здоровью населения из редакции проекта акта.

9. В соответствии с пунктом 3 Перечня ограничений использования земельных участков и ограничений хозяйственной и иной деятельности в редакции проекта акта (далее - Перечень ограничений) для третьей подзоны запрещается размещение объектов, высота которых превышает ограничительные поверхности аэродрома, установленные в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации федеральными авиационными правилами - для аэродромов государственной и гражданской авиации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации - для аэродромов экспериментальной авиации.

Вместе с тем считаем целесообразным уточнить редакцию пункта 3 Перечня ограничений в части нормативных правовых актов, которыми установлены ограничительные поверхности аэродрома.

Так, например, приказом Минтранса России от 25 августа 2015 г. N 262 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования, предъявляемые к аэродромам, предназначенным для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов" указанный показатель не установлен.

Таким образом, по результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.