Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (от 28.09.2020)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее соответственно - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/04-20/00100844).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в период с 1 по 21 апреля 2020 г. и в период с 14 по 22 июля 2020 года.

Замечания и предложения, полученные в рамках проведения обсуждения проекта акта и сводного отчета, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений.

По результатам рассмотрения представленных для подготовки настоящего заключения материалов установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Проект акта разработан во исполнение механизма "регуляторная гильотина".

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия с 1 по 10 сентября 2020 г. провело публичные консультации по проекту акта с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования, по результатам которых АО "Татспиртпром" сообщило об отсутствии предложений и замечаний к проектируемому регулированию, Союз российских производителей пиво-безалкогольной продукции представил свои предложения и замечания (справка неучтенных в настоящем заключении замечаний и предложений прилагается).

Обращаем внимание на следующие риски принятия проекта акта в представленной редакции.

1. Разработчиком положения Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ) не приведены в соответствие с законодательством Российской Федерации в сфере стандартизации и технического регулирования, а также с актами, составляющими право Евразийского экономического союза в сфере технического регулирования. Между тем Минэкономразвития России ранее информировало Минфин России о необходимости внесения соответствующих изменений в Закон N 171-ФЗ.

В соответствии с пунктом 4 раздела I протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2017 г. N АХ-П11-54пр Минэкономразвития России было поручено проработать совместно с отраслевыми союзами вопрос о необходимости приведения положений Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ) в соответствие с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и правом Евразийского экономического союза (далее - Союз). По результатам проведенной работы Минэкономразвития России письмом от 27 ноября 2017 г. N 34041-СШ/Д26и направило в Аппарат Правительства Российской Федерации, Минфин России, Минпромторг России доклад о работе Министерства в рамках Рабочей группы по повышению эффективности государственного регулирования и конкуренции на алкогольном рынке при Правительственной комиссии по повышению конкурентоспособности и регулированию алкогольного рынка, в ходе которой с участием отраслевых союзов, представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (далее - Рабочая группа) рассматривались вопросы статуса национальных/межнациональных стандартов для алкогольной продукции в разрезе законодательства о техническом регулировании и требований Закона N 171-ФЗ.

В частности, Рабочей группой были сформированы предложения по внесению изменений в Закон N 171-ФЗ в части приведения в соответствие с законодательством о техническом регулировании положений, касающихся "государственных стандартов", которым согласно действующей редакции должна соответствовать алкогольная продукция, качество ввозимой алкогольной продукции, а также упаковка алкогольной продукции.

В представленной редакции проекта акта разработчиком предлагается к внесению ряд изменений в соответствующие положения Закона N 171-ФЗ. Вместе с тем представленная редакция не решает проблему избыточности требований в части указания стандартов и их некорректности.

1.1. Согласно абзацу седьмому пункта 3 статьи 1 Закона N 171-ФЗ в представленной редакции алкогольная продукция, находящаяся в розничной продаже на территории Российской Федерации, сопровождается информацией в том числе о "национальных, государственных, межгосударственных стандартах, технических регламентах".

Проектируемое положение не соответствует терминологии и принципам, определенным Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Закон N 162-ФЗ). Так, Законом N 162-ФЗ не предусмотрены "государственные стандарты" (аналогичные замечания были отмечены в Докладе Рабочей группы). Кроме того, пунктом 1 статьи 4 Закона N 162-ФЗ определен принцип добровольности применения документов по стандартизации.

В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона N 162-ФЗ применение документов по стандартизации для целей технического регулирования устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - 184-ФЗ). Согласно пункту 4 статьи 16.1 Закона N 184-ФЗ применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

Решением Совета Союза от 5 декабря 2018 г. N 98 был принят технический регламент Евразийского экономического союза "О безопасности алкогольной продукции (ТР ТС 047/2018)" (далее - ТР ТС 047/2018).

Согласно положениям статьи 7 Закона N 184-ФЗ содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Пунктом 40 ТР ТС 047/2018 определено, что "соответствие алкогольной продукции техническому регламенту обеспечивается путем выполнения его требований непосредственно либо путем выполнения требований стандартов, включенных в перечень международных и региональных (межгосударственных) стандартов, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего технического регламента, и требований технических регламентов Союза (Таможенного союза), действие которых распространяется на алкогольную продукцию".

Таким образом, представленная редакция абзаца седьмого пункта 3 статьи 1 Закона N 171-ФЗ не соответствует вышеперечисленным положениям законодательства. Информация об алкогольной продукции, находящейся в обороте, может сопровождаться информацией о технических регламентах, требованиям которых она должна соответствовать, и требованиям, указанным в документах по стандартизации, действие которых распространяется на продукцию в соответствии с ТР ТС 047/2018, другими техническими регламентами, требованиям которых такая продукция должна соответствовать.

1.2. Согласно проектируемой редакции пункта 3 статьи 13 Закона N 171-ФЗ "качество ввозимой в Российскую Федерацию алкогольной продукции должно быть не ниже качества алкогольной продукции, предусмотренного национальными, государственными, межгосударственными стандартами, техническими регламентами".

Обращаем внимание, что технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность (не качество) продукции, связанные с ними требования к процессам производства, хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, а также требования к маркировке и упаковке.

Ввозимая в Российскую Федерацию алкогольная продукция должна, также как и производящаяся в Российской Федерации алкогольная продукция, соответствовать требованиям ТР ТС 047/2018 и других технических регламентов, требованиям которых она должна соответствовать. Таким образом, положения пункта 3 статьи 13 Закона N 171-ФЗ подлежат исключению из Закона N 171-ФЗ.

1.3. Новая редакция подпункта 7 пункта 3.1 статьи 20 Закона N 171-ФЗ одним из оснований для аннулирования лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции определяет "производство продукции, не соответствующей национальным, государственным, межгосударственным стандартам, техническим регламентам".

Учитывая изложенные выше замечания, основанием для аннулирования лицензии подлежат доработке.

1.4. Согласно проектируемым изменениям абзаца четвертого подпункта 1 пункта 1 статьи 25 Закона N 171-ФЗ изъятию из незаконного оборота подлежат этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция в случае, если их производство и (или) оборот осуществляются "без соответствия национальным, государственным, межгосударственным стандартам, техническим регламентам".

Учитывая отмеченные выше замечания, основания изъятия из незаконного оборота также подлежат доработке.

1.5. В соответствии с абзацем десятым пункта 1 статьи 26 Закона N 171-ФЗ запрещаются "поставки алкогольной продукции в упаковке, не соответствующей требованиям государственных стандартов".

Обращаем внимание, что требования к безопасности упаковки определены техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности упаковки" (ТР ТС 005/2011)" (далее - ТР ТС 005/2011). Принимая во внимания замечания о некорректности требования о соответствии продукции, процессов производства и оборота, упаковки "государственным стандартам", наличие требований ТР ТС 005/2011, представляется необходимым исключить указанный абзац из пункта 1 статьи 26 Закона N 171-ФЗ.

1.6. Согласно абзацу двадцать шестому пункта 1 статьи 26 Закона N 171-ФЗ запрещается производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с нарушением "национальных, государственных, межгосударственных стандартов, технических регламентов в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Принимая во внимание приведенные выше замечания, абзац двадцать шестой пункта 1 статьи 26 Закона N 171-ФЗ необходимо привести в соответствие с законодательством в области технического регулирования.

1. Проектируемым пунктом 5 статьи 23.1 Закона N 171-ФЗ определяется, что при осуществлении государственного надзора плановые проверки не проводятся, за исключением проверки деятельности организаций, осуществляющих производство пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи.

Письмом Минэкономразвития России от 30 марта 2020 г. N 9905-АХ/Д26и в Минфин России было направлено отрицательное заключение об ОРВ на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", которым предусматривалось аналогичное нормативное регулирование.

В отсутствие достаточного обоснования Минэкономразвития России посчитало избыточным сохранение для производителей пива, пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи и плановых, и внеплановых проверок, в то время как в отношении других участников алкогольного рынка предполагается проводить только внеплановые проверки.

В материалах, представленных с проектом акта, обоснования указанного регулирования также не представлено. Таким образом, Минэкономразвития России подтверждает свои замечания, отмеченные ранее, о необоснованности проектируемого регулирования.

2. Согласно новой редакции абзаца первого пункта 6 статьи 8 Закона N 171-ФЗ для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции организация обязана использовать только основное технологическое оборудование, принадлежащее ей на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления и "в установленных настоящим Федеральным законом случаях учтенное при расчете мощности, включенной в единый государственный реестр мощностей основного технологического оборудования для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с использованием этилового спирта и производства пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, (далее - единый государственный реестр мощностей основного технологического оборудования), при условии соблюдения иных требований, установленных настоящим Федеральным законом".

Согласно полученным в ходе публичных консультаций, проведенных Минэкономразвития России, экспертным данным, в действующем порядке расчета мощности участвует не все основное технологическое оборудование (например, оборудование для ферментации), и в случае принятия проектируемой редакции такое оборудование нельзя будет использовать.

3. Проектом акта используется понятие "товарно-сопроводительная документация". Согласно проектируемой редакции подпункта 12 пункта 2 статьи 16 Закона N 171-ФЗ розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания не допускаются без соответствующей лицензии, без сопроводительных документов в соответствии с требованиями статьи 10.2 Закона N 171-ФЗ, без информации, установленной пунктом 3 статьи 11 Закона 171-ФЗ, а также "без указания в товарно-сопроводительной документации сведений о сертификатах соответствия или декларации о соответствии". В соответствии с проектируемой редакцией абзаца девятого пункта 1 статьи 26 Закона N 171-ФЗ запрещается оборот алкогольной продукции без указания в товарно-сопроводительной документации сведений о сертификатах соответствия или декларациях о соответствии, либо без маркировки в соответствии со статьей 12 Закона N 171-ФЗ, либо с маркировкой поддельными марками.

При этом статьей 10.2 Закона N 171-ФЗ определены "документы, сопровождающие оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", к которым согласно новой редакции указанной статьи относятся: товарно-транспортная накладная, копия извещения об уплате авансового платежа акциза с отметкой налогового органа по месту учета покупателя об уплате авансового платежа акциза с отметкой налогового органа или копия извещения об освобождении от его уплаты, копия договора о поставке за пределы Российской Федерации (в случае вывоза пива и пивных напитков в полимерной потребительской таре объемом более 1500 миллилитров), заверенные подписью руководителя организации и печатью (при наличии).

Законом N 171-ФЗ не определяется, какие документы относятся к "товарно-сопроводительной документации".

4. Согласно проектируемой редакции абзаца третьего пункта 3 статьи 9 Закона N 171-ФЗ "перевозки автомобильным транспортом этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25 процентов объема готовой продукции должны осуществляться транспортными средствами организаций, оборудованными опломбированными данной организацией емкостями (цистернами) и (или) снаряженными прицепом (полуприцепом) с такими емкостями (цистернами) и находящимися в собственности, оперативном управлении, хозяйственном ведении таких организаций, и только при условии оснащения таких транспортных средств оборудованием для учета объема перевозок этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25 процентов объема готовой продукции и специальными техническими средствами регистрации в автоматическом режиме движения".

Таким образом, проектируемая редакция необоснованно ограничивает возможности использования других видов автомобильного транспорта, без "оборудования" их емкостями (цистернами) и или снаряженными прицепом (полуприцепом) с такими емкостями. Между тем спирт может перевозиться не только наливом, но и упакованным в транспортную или потребительскую упаковку, которые не могут быть перевезены в "емкостях (цистернах)". Действующая редакция таких ограничений не содержит.

5. В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 19 Закона N 171-ФЗ для получения лицензии в лицензирующий орган представляется заключение уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти о соответствии производственных и складских помещений организации требованиям пожарной безопасности и экологическим требованиям (в случае если указанные данные не представлены заявителем, они представляются в лицензирующий орган по межведомственному запросу). В соответствии с подпунктом 4 пункта 9 статьи 19 Закона N 171-ФЗ несоответствие производственных и складских помещений заявителя требованиям пожарной безопасности, экологическим требованиям, которое подтверждено заключением соответствующего уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, является основанием для отказа в выдаче лицензии. Представляется, что контроль за соблюдением экологического законодательства осуществляется Росприроднадзором, пожарной безопасности - МЧС России. Включение в перечень документов на получение лицензии (а также в перечень оснований для отказа в выдаче лицензии) на один из видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, заключений указанных ведомств представляется необоснованным.

6. Подпунктом 3 пункта 9 статьи 19 Закона N 171-ФЗ одним из оснований отказа в выдаче лицензии является наличие у заявителя на первое число месяца не погашенной на дату поступления в лицензирующий орган заявления о выдаче лицензии задолженности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, а также пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, подтвержденной справкой налогового органа в форме электронного документа, полученной с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", по запросу лицензирующего органа. Представляется, что уплата налогов не является предметом регулирования Закона N 171-ФЗ. Вопросы уплаты (не уплаты налогов), сборов, страховых взносов, а также пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах относятся в полной мере к компетенции Федеральной налоговой службы и законодательства в сфере налогообложения, в том числе в части ответственности за его несоблюдение. Таким образом, полагаем необходимым исключить указанное основание из перечня оснований для отказа в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

7. Согласно проектируемым изменениям статья 3 Закона N 171-ФЗ дополнена абзацами вторым - четвертым в части срока вступления в силу и ограничения срока действия нормативных правовых актов в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции:

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если этими актами не установлен другой порядок вступления их в силу;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти принимаются без ограничения срока их действия (постоянно действующие), если иное не установлено самими актами (принятые на определенный срок).

Обращаем внимание, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях" (далее - Закон N 247-ФЗ):

положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом или международным договором Российской Федерации;

нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу, за исключением случаев, установленных федеральным законом или принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Частью 2 статьи 3 Закона N 247-ФЗ установлены случаи, когда положения части 1 данной статьи не применяются. Оснований для введения исключений из указанных выше общих правил, закрепленных Законом N 247-ФЗ, не усматривается.

Таким образом, проектируемый абзац четвертый статьи 3 Закона N 171-ФЗ подлежит исключению.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.