Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О государственной регистрации производственных объектов по производству (изготовлению) пищевой продукции, ведении реестров по производству пищевой продукции и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (от 28.09.2020)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О государственной регистрации производственных объектов по производству (изготовлению) пищевой продукции, ведении реестров по производству пищевой продукции и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Роспотребнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен на реализацию пункта 2 статьи 21, пункта 2 статьи 31, а также статей 32, 34, 36, и 37 технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (ТР ТС 021/2011)" (далее - ТР ТС 021/2011). Согласно пункту 1 статьи 31 ТР ТС 021/2011 участник хозяйственной деятельности имеет право осуществлять процессы производства (изготовления) пищевой продукции, указанные в статье 32 ТР ТС 021/2011, на таможенной территории Таможенного союза только после государственной регистрации производственных объектов, на которых осуществляются данные процессы производства (изготовления). До настоящего времени соответствующий порядок, а также федеральный орган исполнительной власти, ответственный за регистрацию и ведение реестра, не определены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/06-20/001003010).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в период с 23 по 31 июля 2020 г., а также в период с 4 по 17 августа 2020 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете или причинах отклонения, представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены не в полной мере.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 26 августа по 2 сентября 2020 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования, по результатам которых Всероссийская ассоциация рыбохозяйственных предприятий (ВАРПЭ), Российская национальная ассоциация звероводов, ООО "ПХ Лазаревское" представили замечания и предложения к проектируемым положениям.

В соответствии с пунктом 4(3) постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" до принятия Правительственной комиссией по проведению административной реформы решения о завершении реализации механизма "регуляторной гильотины" и прекращении деятельности рабочих групп по реализации механизма "регуляторной гильотины" по сферам деятельности федеральных органов исполнительной власти, созданных при ее подкомиссии, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие положения, которыми устанавливаются, изменяются или признаются утратившими силу обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, направляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением протокола заседания рабочей группы или протокола заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы или ее подкомиссии, на котором рассматривался проект соответствующего нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (при наличии рабочей группы в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти).

Согласно протоколу заочного заседания рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере животноводства и растениеводства в полном составе (далее - рабочая группа) от 23 июля 2020 г. N 36/ЗО-ПС было принято решение о доработке проекта акта с учетом замечаний, принятых на заседании членов рабочих групп по реализации механизма "регуляторной гильотины". Кроме того, разработчику проекта акта было предложено представить проект акта повторно на рассмотрение рабочей группы. Информацией о повторном рассмотрении рабочей группой проекта акта Минэкономразвития России не располагает.

Минэкономразвития России, концептуально поддерживания необходимость регистрации производственных объектов по производству (изготовлению) пищевой продукции и ведения реестров по производству пищевой продукции, тем не менее обращает внимание на следующие риски принятия проекта акта в представленной редакции.

В соответствии с проектируемым пунктом 2 проекта акта уполномоченный орган (Роспотребнадзор) проводит оценку регистрируемых производственных объектов на соответствие требованиям, установленным ТР ТС 021/2011 и (или) техническими регламентами Таможенного союза (Евразийского экономического союза) на отдельные виды пищевой продукции, осуществляющих следующие процессы производства (изготовления) пищевой продукции:

а) переработку (обработку) продуктов убоя продуктивных животных и птицы для производства (изготовления) пищевой продукции;

б) переработку (обработку) сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока при производстве (изготовлении) молочной продукции;

в) переработку (обработку) яиц сельскохозяйственной птицы и продуктов их переработки;

г) переработку (обработку) продукции аквакультуры и улова водных биологических ресурсов (нерыбные объекты промысла), за исключением продукции растительного происхождения.

Согласно пункту 3 проекта акта Россельхознадзор осуществляет подготовку и направление в уполномоченный орган (Роспотребнадзор) заключения о соответствии (несоответствии) регистрируемых производственных объектов, осуществляющих следующие процессы производства (изготовления) пищевой продукции, по результатам их проверки:

а) убой продуктивных животных и птицы;

б) прием сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока;

в) производство (изготовление) яиц сельскохозяйственной птицы;

г) производство (изготовление) продукции аквакультуры и улова водных биологических ресурсов (нерыбные объекты промысла), за исключением продукции растительного происхождения.

При этом пунктом 4 проекта акта Роспотребнадзору и Россельхознадзору предписано "обеспечить выполнение мероприятий по реализации полномочий по государственной регистрации, в том числе в рамках межведомственного электронного взаимодействия".

Пунктом 2 статьи 31 ТР ТС 021/2011 определено, что "государственная регистрация производственных объектов осуществляется уполномоченным государством - членом Таможенного союза органом (далее - орган по регистрации производственных объектов) на основании заявления о государственной регистрации производственного объекта, направляемого участником хозяйственной деятельности (далее - заявитель)".

Далее статьей 31 ТР ТС 021/2011 определен механизм государственной регистрации производственных объектов, включая процедуры подачи заявления о государственной регистрации производственного объекта, направляемого заявителем в орган по регистрации, рассмотрения органом по регистрации такого заявления, проведения органом по регистрации проверки регистрируемого объекта, а также выдачи предписания в случае выявления нарушений, проверки выполнения предписания и государственной регистрации органом по регистрации. Согласно пункту 1 статьи 34 ТР ТС 021/2011 фактом государственной регистрации производственного объекта является присвоение ему идентификационного номера и включение сведений о нем в реестр производственных объектов по производству пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации.

Таким образом, ТР ТС 021/2011 предусматривается, что орган по государственной регистрации производственных объектов осуществляет и проверку соответствия регистрируемых производственных объектов требованиям к процессу производства, установленным в настоящем техническом регламенте и (или) технических регламентах Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции, и включение в реестр производственных объектов по производству пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации, и ведение указанного реестра.

1. Проект акта предлагает иной по сравнению с положениями ТР ТС 021/2011 механизм, предусматривающий взаимодействие двух административных органов: органа по государственной регистрации (который согласно пункту 2 проекта акта "проводит оценку" регистрируемых производственных объектов, осуществляющих отдельные "процессы производства (изготовления) пищевой продукции") и органа по проведению проверок производственных объектов, на которых осуществляются другие "процессы производства (изготовления) пищевой продукции", и направлению в орган по государственной регистрации заключения о соответствии (несоответствии) регистрируемых производственных объектов.

2. ТР ТС 021/2011 четко определяет полномочия органа по регистрации (в том числе по проверке производственных объектов). Проектом акта предусматривается, что Роспотребнадзор как орган по регистрации "проводит оценку" регистрируемых производственных объектов. Представляется неопределенным, что подразумевается под такой "оценкой", особенно принимая во внимание, что Россельхознадзор согласно пункту 3 проекта акта будет осуществлять проверку производственных объектов.

3. Кроме того, механизм в части подготовки "по результатам проверки" Россельхознадзором и направления в Роспотребнадзор "заключения" о соответствии (несоответствии) регистрируемых объектов, осуществляющих деятельность в сферах убоя продуктивных животных и птицы, приема сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока, производства (изготовления) яиц сельскохозяйственной птицы, производства (изготовление) продукции аквакультуры и улова водных биологических ресурсов, является неопределенным. Ни нормами права Евразийского экономического союза, ни законодательством Российской Федерации не определены процедуры проведения "проверки" организаций для целей подготовки такого заключения.

Согласно пункту 6 проекта акта Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 327, дополняется полномочием Россельхознадзора на выдачу "заключения о соответствии производственных объектов, осуществляющих убой продуктивных животных и птицы, прием сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока, производство (изготовление) яиц сельскохозяйственной птицы, продукции аквакультуры и улова водных биологических ресурсов (нерыбные объекты промысла), за исключением продукции растительного происхождения, требованиям технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" и (или) технических регламентов Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции". При этом полномочий на проведение проверок в целях "выдачи заключения о соответствии производственного объекта" при регистрации производственных объектов проектом акта не предусмотрено.

4. Одновременно обращаем внимание на несоответствие положений пункта 6 проекта акта в части дополнения полномочий Россельхознадзора по выдаче указанного выше заключения и пункта 3 проекта акта, согласно которому Россельхознадзор "осуществляет подготовку и направление в уполномоченный орган заключения о соответствии (несоответствии) производственных объектов". Представляется, что полномочия по "выдаче" и "направлению" заключения являются разными по своей фактической и правовой сути.

5. Проектируемое регулирование в части возможности проведения проверок Россельхознадзором при подготовке заключения о соответствии производственных объектов не предусматривает механизма взаимодействия хозяйствующих субъектов и Россельхознадзора, в том числе в части урегулирования разногласий по результатам проверки, процедур и сроков осуществления проверки и передачи "заключения" от одного федерального органа исполнительной власти другому.

6. Представляется необходимым определить предмет государственного контроля, в рамках которого планируются к проведению "проверки" и "оценка" регистрируемых производственных объектов в целях исключения дублирования с другими существующими видами государственного контроля (надзора), в рамках которых осуществляется оценка соблюдения обязательных требований к процессам производства пищевой продукции.

7. Согласно пункту 5 Протокола о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза (приложение N 9 к Договору о Евразийском экономическом союзе) формы, схемы, процедуры оценки соответствия устанавливаются в технических регламентах Союза на основе типовых схем оценки соответствия, определенных Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 апреля 2018 г. N 44 "О типовых схемах оценки соответствия" (далее - Решение N 44).

Согласно статье 21 ТР ТС 021/2011 оценка (подтверждение) соответствия пищевой продукции (за исключением пищевой продукции непромышленного изготовления и пищевой продукции, предназначенной для реализации при оказании услуг общественного питания) требованиям ТР ТС 021/2011 и (или) технических регламентов Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции проводится в следующих формах: подтверждение (декларирование) соответствия пищевой продукции; государственная регистрация специализированной пищевой продукции; государственная регистрация пищевой продукции нового вида; ветеринарно-санитарная экспертиза.

Декларирование соответствия пищевой продукции осуществляется по одной из схем декларирования по выбору заявителя. Схемы декларирования для серийно выпускаемой продукции (1д, 3д, 6д) предусматривают проведение производственного контроля. Более того, схема декларирования 6д в соответствии с техническими регламентами Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции" (ТР ТС 033/2013), "О безопасности мяса и мясной продукции" (ТР ТС 034/2013) помимо производственного контроля предполагает наличие сертификата на систему менеджмента качества и безопасности.

Разделом X Решения N 44 определены мероприятия производственного контроля, идентичные как для схем декларирования соответствия продукции, так и для сертификации продукции.

При этом декларации о соответствии, согласно пункту 117 Решения N 44, регистрируются в реестре выданных сертификатов и зарегистрированных деклараций о соответствии.

Согласно пункту 11 Порядка формирования и ведения единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, утвержденного Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 26 сентября 2017 г. N 127, электронная запись сведений о декларациях о соответствии национальной части единого реестра содержит в том числе информацию о полном наименовании заявителя, его месте нахождения (адресе юридического лица) и адресе (адресах) места осуществления деятельности (в случае если адреса различаются) - для юридического лица (далее - организация-заявитель) или фамилии, имени и отчестве (при наличии), месте жительства и адресе (адресах) места осуществления деятельности (в случае если адреса различаются) - для физического лица, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, а также регистрационном или учетном (индивидуальном, идентификационном) номере заявителя, присваиваемом при государственной регистрации юридического лица или физического лица, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, в соответствии с законодательством государства-члена, номере телефона и адресе электронной почты.

Таким образом, представляется целесообразным для производственных объектов, указанных в реестре выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, предусмотреть механизм принятия решения об их государственной регистрации и внесения в реестр производственных объектов по производству пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации, без проведения каких-либо дополнительных "оценок" и "проверок".

Кроме того, в соответствии с приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" (далее - приказ N 224) Роспотребнадзором ведется Реестр санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) видов деятельности (работ, услуг), продукции, проектной документации требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Согласно пункту 2 Положения о реестре санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам видов деятельности (работ, услуг), продукции, проектной документации, утвержденного приказом N 224 (далее - реестр), реестр ведется в целях информирования потребителей, производителей и поставщиков продукции, работ, услуг, населения о продукции, работах, услугах, проектной документации, прошедших санитарно-эпидемиологическую экспертизу в органах и учреждениях, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Указанный реестр включает санитарно-эпидемиологические заключения на виды деятельности, работы, услуги, связанные с производством пищевой продукции, в том числе подпадающей под требование ТР ТС 021/2011 в части государственной регистрации производственных объектов (например, в указанный реестр заключений включены санитарно-эпидемиологические заключения в отношении ОАО "Гипрорыбфлот" (г. Санкт-Петербург, ул. Малая Морская, д.18-20), ООО "ТПК "Бройлер" (Московская область, Раменский район, д. Чулково, молочный завод), ООО "ЭЙД-Холод" (Московская область, Раменский район, д. Кривцы, д.115), ЗАО "Моссельпром" ОП "Константиново" (Московская область, Домодедовский район, п/о Барыбино, производство, мясо цыплят бройлеров для детского питания), Фабрика пищевых заготовок из рыбы и морепродуктов ООО "ЭЛЬТОН" (Сахалинская область, г. Холмск, ул. Лесозаводская, д. 225), ООО "Холмский рыбоконсервный завод" (Сахалинская область, с. Яблочное, ул. Антонова, д.7), Цех по производству молока и молочной продукции Крестьянское (фермерское) хозяйство "Сокольский" (Усть-Лабинский район, х. Октябрьский, ул. Северная, д. 64).

Предприятия, включенные в указанный реестр, также должны включаться в реестр производственных объектов по производству пищевой продукции, подлежащих государственной регистрации, без проведения дополнительных "оценок" и "проверок", поскольку иное будет означать фактический двойной контроль.

8. При доработке проекта акта представляется необходимым исключить возможное дублирование "проверок". Проектируемое регулирование может привести к риску двойного контроля - как со стороны Роспотребнадзора, так и со стороны Россельхознадзора - предприятий, осуществляющих "прием сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока" (подпункт "б" пункта 3 проекта акта). Такие операции осуществляются как производителями сырого молока (сливок), так и производителями переработанной продукции (йогуртов, творога, сыра и другие) при приемке сырья.

9. Абзацем вторым подпункта "а" пункта 5 проекта акта предусмотрено новое полномочие Роспотребнадзора "по ведению учета и реестра производственных объектов по производству (изготовлению) пищевой продукции, не подлежащих государственной регистрации".

Такой учет предусмотрен пунктом 2 статьи 37 ТР ТС 021/2011. Вместе с тем представляется, что указанное положение должно являться предметом другого проекта нормативного акта, определяющего положения в части учета производственных объектов, на которых осуществляется деятельность по производству (изготовлению) пищевой продукции, не подлежащих государственной регистрации.

10. Согласно подпункту "г" пункта 2 проекта акта оценке на соответствие требованиям ТР ТС 021/2011 подлежат производственные объекты, осуществляющие "переработку (обработку) продукции аквакультуры и уловов водных биологических ресурсов (нерыбные объекты промысла), за исключением продукции растительного происхождения". Данная редакция не учитывает Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 8 августа 2019 года N 115 "О внесении изменений в технический регламент Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (ТР ТС 021/2011)" (вступило в силу с 11 июля 2020 г.), в соответствии с которым из подпункта "г" статьи 32 ТР ТС 021/2011, определяющего перечень подлежащих регистрации производственных объектов в сфере рыбной промышленности, были исключены слова "(нерыбные объекты промысла)". Таким образом, текущей редакцией подпункта "г" статьи 32 ТР ТС 021/2011 установлена необходимость регистрации всех производственных объектов, осуществляющих переработку уловов водных (как нерыбных, так и рыбных) объектов промысла.

В целях приведения положений проекта постановления в соответствие с положениями ТР ТС 021/2011, во исполнение которого он разработан, считаем необходимым исключить из подпункта "г" пункта 2 проекта постановления слова "(нерыбные объекты промысла)".

11. Одновременно обращаем внимание на некорректность представленной в сводном отчете информации в нарушение требований пункта 15 Правил проведения оценки регулирующего воздействия.

Так, разработчиком некорректно определены проблема и цель проекта акта (пункты 1.4, 1.6, разделы 3, 5 сводного отчета). Согласно пункту 3.4.1 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования. Не может рассматриваться в качестве проблемы отсутствие нормативного правового регулирования в определенной сфере. В соответствии с пунктом 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени. Указанные условия необходимы для обеспечения возможности последующего контроля эффективности предлагаемого разработчиком правового регулирования.

Соответствие заявленной цели регулирования характеру проблемы, описанной в разделе 3 сводного отчета, является одним из важных условий выбора наиболее эффективного решения для регулирования указанной проблемы.

Кроме того, разработчиком не представлена информация в разделе 6 сводного отчета в части описания предлагаемого способа решения проблемы и преодоления связанных с ней негативных эффектов.

Не представлена количественная оценка участников проектируемого регулирования (пункт 7.2 сводного отчета), не проведен анализ влияния социально-экономических последствий реализации проекта акта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства (раздел 7.1 сводного отчета). Согласно данным раздела 11 сводного отчета разработчик не предполагает расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с проектируемым регулированием. Между тем представленная редакция проекта акта предполагает проведение дополнительных контрольных мероприятий в рамках процедуры регистрации производственных объектов, что не может не привести к дополнительным затратам хозяйствующих субъектов (в том числе в части подачи заявлений и пакета документов хозяйствующими субъектами для инициирования процедуры регистрации производственных объектов).

Кроме того, разработчиком не оценены риски решения проблемы предложенным способом (раздел 13 сводного отчета).

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.