Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства о применении контрольно-кассовой техники" (от 25.09.2020 N 31547-АХД26и)

Досье на проект

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. По информации, содержащейся в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет), проект акта разработан в целях реализации поручения Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2020 г. N ММ-П14-821.

Предлагаемое проектом акта регулирование направлено на интеграцию законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники в законодательство о налогах и сборах и, в частности, отмену контроля за применением контрольно-кассовой техники как самостоятельной формы федерального государственного контроля (надзора) с включением его в систему налогового контроля.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет рисков возникновения дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета в сроки с 16 июля по 6 августа 2020 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/106012 (ID проекта: 02/04/07-20/00106012). По информации разработчика, замечания и предложения на этапе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета отзывы поступили от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, Ассоциации компаний интернет торговли, Ассоциации компаний розничной торговли, Ассоциации "НП Совет рынка", ПАО "Вымпелком", ПАО "Мегафон", ОАО "РЖД", ПАО "Лукойл", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "Газпром нефть" и от граждан В.В. Романова, Л.Г. Агафоновой, А.В. Павловой, А.Ю., Мацкевича, Д.В. Елагиной, О. Дружининой, Л. Залкинд, Ю. Лихолетовой, П.А. Попова, С.Р. Ан, Э.Ш. Ромазановой. Поступившие замечания и предложения были включены разработчиком в сводку предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в которой указана информация об их учете или аргументированная позиция разработчика о причинах их отклонения.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 4 по 14 сентября 2020 г. были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта и сводному отчету с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества с целью выявления их мнения относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам проведенных дополнительных публичных консультаций были получен положительный отзыв от ООО "АТОЛ", а также замечания и предложения в отношении предлагаемого проектом акта регулирования от Экспертного совета Комитета по автоматизации решений для прослеживаемости движения товаров и денежных средств Общероссийской общественной организации "Деловая Россия".

Минэкономразвития России предлагает ознакомиться с позициями экспертов, содержащимися в сводной таблице.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные Правилами проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

1. Проектируемым пунктом 4 статьи 105.37 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекса) устанавливается, что заявление о регистрации (перерегистрации) контрольно-кассовой техники и (или) заявление о снятии контрольно-кассовой техники с регистрационного учета подается организацией или индивидуальным предпринимателем на бумажном носителе в любой территориальный налоговый орган.

Обращаем внимание разработчика, что положениями проекта акта не устанавливаются максимальные сроки рассмотрения налоговым органом заявления о регистрации (перерегистрации) контрольно-кассовой техники и (или) заявление о снятии контрольно-кассовой техники с регистрационного учета, кроме того проектом акта не устанавливаются основания для отказа в регистрации (перерегистрации) контрольно-кассовой техники.

Отсутствие законодательно установленных сроков рассмотрения налоговыми органами указанных заявлений может привести к необоснованному затягиванию процедур регистрации (перерегистрации) контрольно-кассовой техники и, как следствие, невозможности организации или индивидуальному предпринимателю начать или продолжать свою хозяйственную деятельность.

Дополнительно отмечаем, что аналогичное замечание имеется в отношении сроков рассмотрения налоговым органом заявлений о соответствии модели контроль-кассовой техники и фискального накопителя требованиям Кодекса для включения указанных устройств в реестр контрольно-кассовой техники и реестр фискальных накопителей (проектируемая статья 105.41 Кодекса), заявления о включении в реестр экспертных организаций (проектируемая статья 105.45 Кодекса).

Учитывая изложенное, положения проекта акта нуждаются в дополнении соответствующими нормами.

2. Проектируемой статьей 105.45 устанавливаются правовые основы проведения экспертизы моделей контрольно-кассовой техники и технических средств оператора фискальных данных (соискателя разрешения на обработку фискальных данных).

Обращаем внимание разработчика, что в проектируемых нормах указанной статьи не установлены сроки проведения экспертизы, при этом в действующей редакции Федерального закона от 22 мая 2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации", срок проведения экспертизы законодательно установлен и составляет не более двух месяцев с даты подачи документов на проведение экспертизы.

Принимая во внимание, что в соответствии с проектируемым абзацем вторым части 3 статьи 105.41 Кодекса, к заявлению о соответствии модели контрольно-кассовой техники должны быть приложены копии экспертного заключения и выписки из экспертного заключения, реквизиты которого указаны в заявлении, считаем целесообразным законодательно закрепить срок проведения экспертизы моделей контрольно-кассовой техники и технических средств оператора фискальных данных (соискателя разрешения на обработку фискальных данных).

Учитывая изложенное, проект акта в указанной части нуждается в доработке.

3. Проектируемой статьей 129.16 Кодекса устанавливаются особенности и порядок применения налоговыми органами отдельных налоговых санкций при нарушении организацией или индивидуальным предпринимателем обязанности по фиксации расчетов. Так, нормами указанной статьи предлагается определить в качестве одной из налоговых санкций - приостановление налоговым органом деятельности организации или индивидуального предпринимателя на срок до 90 суток.

Так, указанная налоговая санкция может применяться при одновременном соблюдении следующих условий: если такие организации или индивидуальные предприниматели в течение года до момента вынесения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения привлекались к ответственности за нарушение обязанности по фиксации расчетов; если сумма расчетов, осуществленных без фиксации, составила в совокупности один миллион рублей и более; если фиксация расчета не была произведена по истечении 48 часов и более с момента, когда в соответствии с положениями настоящего Кодекса должна была быть осуществлена такая фиксация расчета.

Обращаем внимание разработчика, что в настоящее время в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) предусмотрена административная ответственность в виде административного приостановления деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя в случае повторного неприменения контрольно-кассовой техники в установленных законодательством Российской Федерации случаях и, если сумма расчетов, осуществленных без применения контрольно-кассовой техники, составила, в том числе в совокупности, один миллион рублей и более (часть 3 статьи 14.5 КоАП), при этом данная мера ответственности является исключительной и может назначаться только судом. (статья 3.12 КоАП).

Между тем в сопроводительных к проекту акту материалах отсутствуют сведения о систематическом нарушении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований действующего законодательства о применении контрольно-кассовой техники, а также о существующих правовых пробелах, не позволяющих или затрудняющих приостановление деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках административного судопроизводства.

Назначение такой меры административной ответственности, как приостановка деятельности, в рамках судебного административного процесса позволяет соблюсти баланс экономических интересов государства и юридического лица и всесторонне рассмотреть и оценить доказательства и степень виновности или невиновности юридического лица.

Кроме того, на практике может возникнуть ситуация, когда в организации с развитой филиальной сетью в одном из ее филиалов не будет соблюдаться требование по фиксации расчетов, но в соответствии с предлагаемой нормой деятельность всего юридического лица, а не только филиала, в котором было допущено нарушение требований Кодекса, будет полностью приостановлена на срок до 90 суток.

При этом установление столь продолжительного срока приостановки деятельности несет в себе существенные риски того, что организация или индивидуальный предприниматель не смогут продолжить свою хозяйственную деятельность после отмены соответствующего решения налогового органа.

4. Проектируемым абзацем четырнадцатым части 1 статьи 129.16 Кодекса устанавливается, что налоговая санкция в виде запрета доступа к информационным системам и (или) программа для электронных вычислительных машин (далее - запрет доступа) устанавливается на срок до 90 суток и начинает исчисляться со дня фактического прекращения возможности получения доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин.

Обращаем внимание, что из норм проектируемой статьи 129.16 не представляется возможным установить, каким образом и кем будет фиксироваться и определяться сам факт прекращения возможности получения доступа. При этом согласно проектируемому абзацу двадцать третьему части 1 статьи 129.19 Кодекса решение о запрете доступа вступает в силу со дня его вынесения и действует до дня окончания срока запрета доступа или дня отмены решения о запрете доступа федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, либо до дня отмены вынесенного решения судом.

Таким образом, две указанные нормы вступают в противоречие между собой, и фактическое прекращение возможности получения доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин может не совпадать во времени с моментом вступления в законную силу решения налогового органа. По мнению Минэкономразвития России, указанная правовая неопределенность может существенно затруднить применение указанных норм и привести к спорам между организацией или индивидуальным предпринимателем и налоговым органом.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным исключить из проекта акта абзац четырнадцатый части 1 статьи 129.16.

Аналогичное замечание относится и к абзацам второму и восьмому части 2 статьи 129.16.

5. Проектируемым пунктом 1 статьи 105.47 Кодекса определяется, что оперативным контролем признается деятельность налоговых органов по контролю за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями требований законодательства о налогах и сборах по фиксации расчетов, в том числе по контролю за полнотой учета выручки. Так, в соответствии с проектируемой частью 5 указанной статьи оперативный контроль осуществляется также в форме оперативных проверок, осуществляемыми налоговыми органами, по итогам проведения которых налоговым органом составляется акт оперативной проверки.

Вместе с тем пунктом 1 проектируемой статьей 105.55 Кодекса, в частности, устанавливается, что акт оперативной проверки, другие материалы оперативной проверки, в ходе которой были выявлены нарушения требований настоящего Кодекса и (или) принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту, рассматриваются руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего оперативную проверку.

Исходя из предложенной формулировки указанного пункта, можно сделать вывод, что по итогам проведения оперативной проверки руководитель налогового органа (заместитель руководителя), проводившего оперативную проверку, рассматривает не только сам акт оперативной проверки и материалы, относящиеся к исполнению проверяемым лицом требований законодательства о фиксации расчетов, но и материалы, содержащие информацию о соблюдении проверяемым лицом всего налогового законодательства в целом.

По мнению Минэкономразвития России, предложенная норма необоснованно расширяет полномочия руководителя налогового органа (заместителя руководителя) при рассмотрении актов оперативной проверки и может привести к увеличению административной нагрузки на проверяемых лиц.

Учитывая изложенное, считаем необходимым закрепить в проектируемом пункте 1 статьи 105.55 положение, устанавливающее, что руководитель (заместитель руководителя) налогового органа, проводившего оперативную проверку, в рамках оперативных проверок может рассматривать материалы, относящиеся исключительно к соблюдению проверяемым лицом требований законодательства о налогах и сборах по фиксации расчетов.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке
регулирующего воздействия на
проект федерального закона

Сводная таблица неучтенных в заключении об оценке регулирующего воздействия замечаний и предложений заинтересованных представителей предпринимательского сообщества и иных экспертов по проекту федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства о применении контрольно-кассовой техники"

N	Замечания и (или) предложения
	Экспертный совет Комитета по автоматизации решений для прослеживаемости движения товаров и денежных средств Общероссийской общественной организации "Деловая Россия"
1	Законопроект предусматривает установление в Налоговом кодексе РФ ответственности для операторов фискальных данных. При этом те же составы правонарушений сохраняются и в КоАП РФ - для должностных лиц операторов фискальных данных. Тем самым, несмотря на различие правонарушений по субъектному составу, фактически происходит увеличение ответственности, связанной с деятельностью оператора фискальных данных. Данная мера видится не вполне оправданной с учетом того, что оператор фискальных данных, являясь обычной коммерческой организацией, способствует реализации одной из ключевых государственных функций, а именно фискальной функции. Более того, ситуация, когда сумма потенциальных санкций выше суммы потенциальной выручки от предпринимательской деятельности, может повлечь прекращение деятельности рядом действующих операторов фискальных данных, а также нежелание других организаций становиться новыми участниками рынка операторов фискальных данных.
2	Из первоначальной редакции создается впечатление, что при электронной форме не обязательно применять ККТ.    Предлагается изложить понятие "кассового чека" в следующей редакции: "кассовый чек - первичный учетный документ, сформированный с применением контрольно-кассовой техники в электронной форме и (или) отпечатанный контрольно-кассовой техникой в момент расчета между организацией или индивидуальным предпринимателем и покупателем (клиентом, заказчиком), содержащий сведения о расчете, подтверждающий факт его осуществления и соответствующий требованиям настоящего Кодекса;".
3	Пункт изложен многословно с применением архаичной терминологии в части определения фейковых видов расчета как то "мнимые и притворные расчеты".    Предлагается изложить пункт 14 статьи 105.33 в следующей редакции: "14. Организации и индивидуальные предприниматели несут ответственность, предусмотренную настоящим Кодексом, за фальсификацию оснований при фиксации расчетов (реализации несуществующих обязательств, выполнении работ при отсутствии реальных действий, прочих операций при осуществлении хозяйственной деятельности), а также за указание при фиксации расчета заведомо ложного основания с целью сокрытия истинного основания другого расчета.".
4	Из первоначальной формулировки можно сделать вывод, что кассовый чек коррекции может быть сделан только в ту смену, в которую был сформирован неправильный чек. Однако ошибка может быть найдена и через несколько дней.    Предлагается изложить пункт 9 статьи 105.35 в следующей редакции: "9.Кассовый чек коррекции формируется при выполнении корректировки расчетов, которые были осуществлены ранее вне зависимости от даты формирования корректируемого кассового чека или его отсутствия.".
5	Дополнить статью 105.37 пунктом следующего содержания: "Изготовитель вправе определять способы доступа контрольно-кассовой техники к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".".
6	Пункт 2 статьи 105.39 после слов "достоверность фискального признака сообщения, сформированного фискальным накопителем," дополнить словами "существующих ограничениях использования фискального накопителя при совмещении различных систем налогообложения, видов деятельности и режимов работы,". Далее по тексту.    Данное уточнение позволит повысить информированность налогоплательщиков о сроках эксплуатации фискальных накопителей.
7	Изложить пункт 7 статьи 105.43 в следующей редакции: "7. Оператор фискальных данных обязан предоставлять в налоговые органы в электронной форме информацию и (или) документы по их запросам, составленным в электронной форме, в следующие сроки: в течение пяти рабочих дней с даты получения запроса в случае проведения налоговыми органами оперативной проверки; в течение десяти рабочих дней с даты получения запроса в случае проведения налоговыми органами мониторинга.    Перечень, формы, формат и порядок предоставления информации и (или) документов по запросу налоговых органов, а также формы, формат и порядок составления таких запросов налоговыми органами утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов".    Пункт 7 ст. 105.43 в предлагаемой редакции регламентирует не только порядок предоставления информации оператором фискальных данных, но и порядок оформления запросов налоговыми органами. Это позволяет упорядочить и усовершенствовать информационный обмен между налоговыми органами и оператором фискальных данных, в том числе обоюдно перевести его в электронную форму.