Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и другие законодательные акты (в части уточнения особенностей банкротства финансовых организаций, осуществляющих брокерскую или депозитарную деятельность)" (от 09.10.2020 N 33199-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия) рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и другие законодательные акты (в части уточнения особенностей банкротства финансовых организаций, осуществляющих брокерскую или депозитарную деятельность)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан на основании пункта 11.1 плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов, утвержденного Правительством Российской Федерации 27 марта 2019 N 2693п-П13 в целях установления в законодательстве Российской Федерации универсальных правил сегрегации клиентских активов на всех уровнях посреднических и инфраструктурных взаимоотношений.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в сроки с 10 апреля по 13 мая 2020 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/101072 (ID проекта: 02/04/04-20/00101072). По информации разработчика, замечания и предложения на этапе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета поступили от саморегулируемой организации "Национальная финансовая ассоциация", гр. Ляпиной Е., Юшкина А.

Данные замечания и предложения были включены разработчиком в сводку предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в которой указана информация об их учете и причинах отклонения.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 14 по 23 августа 2020 г. были проведены дополнительные публичные консультации с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества с целью выявления их мнения относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам дополнительных публичных консультаций получены замечания и предложения от саморегулируемой организации "Национальная финансовая ассоциация", саморегулируемой организации "Национальная ассоциация участников фондового рынка"

Неучтенные в настоящем заключении замечания и предложения указанных экспертов приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице результатов проведения дополнительных публичных консультаций. Минэкономразвития России рекомендует разработчику ознакомиться с данными замечаниями и предложениями.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что в отношении указанных документов процедуры, предусмотренные Правилами проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Вместе с тем к проекту акта имеется следующее замечание.

Согласно проектируемому пункту 3 статьи 3 Федерального закона от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон N 39-ФЗ) денежные средства клиентов, поступившие брокеру от клиентов или за счет клиентов в соответствии с договорами о брокерском обслуживании (денежные средства клиентов), должны находиться на отдельном банковском счете (счетах), открываемом (открываемых) брокеру (специальный брокерский счет), за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Специальный брокерский счет может быть открыт в Банке России, если брокер является кредитной организацией. Брокер обязан вести учет денежных средств каждого клиента, находящихся на специальном брокерском счете (счетах), и отчитываться перед клиентом. Брокер, клиентом которого является другой брокер, осуществляет обособленный учет денежных средств такого брокера и денежных средств клиентов такого брокера. На денежные средства клиентов, находящиеся на специальном брокерском счете (счетах), не может быть обращено взыскание по обязательствам брокера. Брокер не вправе зачислять собственные денежные средства на специальный брокерский счет (счета), за исключением предоставления займа клиенту в соответствии с требованиями данной статьи и (или) возврата денежных средств клиенту, а также иных предусмотренных нормативными актами Банка России случаев исполнения обязательств перед клиентом.

Вместе с тем проект акта предусматривает уточнение и распространение механизма сегрегации клиентских активов также на кредитные организации-брокеров, что не предусмотрено действующим Законом N 39-ФЗ.

Аналогичное требование в соответствии с проектом акта также распространяется на кредитные организации-депозитарии (проектируемый пункт 12 статьи 7 Закона N 39-ФЗ).

Несмотря на необходимость в соответствии с Основными направлениями развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов универсальных правил сегрегации, Минэкономразвития России считает, что приравнивание в рамках проекта акта кредитных организаций к некредитным является нецелесообразным.

В частности, при единой специфике ведения брокерского и депозитарного бизнеса у кредитных и некредитных финансовых организаций имеются различия, связанные с системой функционирования межбанковских переводов. Такие расчеты осуществляются на основании полученной банковской лицензии путем взаимного учета обезличенной массы обязательств и прав требований без их разделения и исполнения поручений владельца счета по переводу и зачислению средств по корреспондентским счетам, открываемым кредитными организациями друг у друга.

Таким образом, при открытии кредитной организацией отдельного корреспондентского счета только для учета денежных средств, которые получены в рамках брокерского и депозитарного обслуживания, происходит смешение денежных средств клиентов у кредитной организации-корреспондента, в которой открыт брокерский счет.

Учитывая, что проект акта не направлен на решение вопросов, связанных с несостоятельностью третьего лица, для клиентов появляется риск не только банкротства кредитной организации, с которой заключен договор, но и кредитной организации, фактически обслуживающей специальный брокерский или депозитарный счет, в связи с чем предпринимательские риски увеличиваются вдвое по сравнению с действующим регулированием.

Также следует принять во внимание, что клиент при выборе кредитной организации в качестве исполнителя определенных услуг руководствуется множеством критериев, в том числе комплексностью обслуживания, репутацией, клиентскими сервисами и программами, в связи с чем нахождение средств клиента на отдельном банковском счете в кредитной организации, в которую клиент не планировал обращаться за оказанием соответствующих услуг, может негативно сказаться на финансовом положении субъекта предпринимательской деятельности.

Отдельно отмечаем, что существующие корреспондентские счета для межбанковских переводов и предлагаемые проектом акта специальные брокерские (депозитарные) счета не равны друг другу. В частности, открытие такого счета с высокой вероятностью увеличит тарифы на предоставляемые услуги, так как увеличиваются издержки банков в виде расходов на расчетно-кредитное обслуживание (РКО), операционное клиентское обслуживание, резервирование и т.д. Как следствие может происходить не только увеличение тарифов на услуги, но и увеличение сроков обслуживания, нарушение работы существующих клиентских сервисов.

Вместе с тем следует отметить, что разработчиком не был проработан вопрос о возможности применения механизма внутренней сегрегации счетов кредитной организации. В частности, усиленная защита клиентских активов может быть реализована кредитной организацией самостоятельно, что также позволит минимизировать издержки по брокерскому обслуживанию, исключить риски банкротства третьего лица и сохранить единство клиентского обслуживания.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта и с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования. Вместе с тем в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.