Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства сельского хозяйства РФ "Об утверждении порядка выдачи Министерством сельского хозяйства Российской Федерации заключения о том, что в границах географического объекта заявитель производит товар, особые свойства которого исключительно определяются..." (от 22.10.2020)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства сельского хозяйства РФ "Об утверждении порядка выдачи Министерством сельского хозяйства Российской Федерации заключения о том, что в границах географического объекта заявитель производит товар, особые свойства которого исключительно определяются характерными для данного географического объекта природными условиями и (или) людскими факторами, которое прилагается к заявке на государственную регистрацию наименования места происхождения товара и на предоставление исключительного права на такое наименование, а также заключения о том, что в границах географического объекта заявитель производит товар, обладающий особыми свойствами, указанными в Государственном реестре географических указаний и наименований мест происхождения товаров Российской Федерации, которое прилагается к заявке на предоставление исключительного права на ранее зарегистрированное наименование места происхождения товара, в отношении продукции сельского хозяйства и пищевой продукции, за исключением минеральной питьевой лечебной, лечебно-столовой, минеральной природной столовой воды, алкогольной и спиртосодержащей продукции"
(от 22.10.2020)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минсельхоза России "Об утверждении порядка выдачи Министерством сельского хозяйства Российской Федерации заключения о том, что в границах географического объекта заявитель производит товар, особые свойства которого исключительно определяются характерными для данного географического объекта природными условиями и (или) людскими факторами, которое прилагается к заявке на государственную регистрацию наименования места происхождения товара и на предоставление исключительного права на такое наименование, а также заключения о том, что в границах географического объекта заявитель производит товар, обладающий особыми свойствами, указанными в Государственном реестре географических указаний и наименований мест происхождения товаров Российской Федерации, которое прилагается к заявке на предоставление исключительного права на ранее зарегистрированное наименование места происхождения товара, в отношении продукции сельского хозяйства и пищевой продукции, за исключением минеральной питьевой лечебной, лечебно-столовой, минеральной природной столовой воды, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее соответственно - проект акта, Порядок выдачи, заключение, товар), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в соответствии с пунктом 2 статьи 1522.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 8 августа 2020 г. N 1195 "О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных выдавать заключения, необходимые для государственной регистрации наименования места происхождения товара и осуществления юридически значимых действий в отношении зарегистрированного наименования места происхождения товара, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в период с 3 по 23 сентября 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (далее - официальный сайт) (ID проекта: 02/08/09-20/00107870).

По результатам рассмотрения представленных для подготовки настоящего заключения материалов установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком не соблюдены.

I. Обращаем внимание на следующие замечания к проектируемому регулированию.

1. С 1 ноября 2020 г. вступает в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки) (далее - Закон N 247-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 3 Закона N 247-ФЗ нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шести лет со дня его вступления в силу.

Во исполнение указанной нормы полагаем необходимым предусмотреть в проекте акта положения, определяющие срок его действия и отвечающие требованиям Закона N 247-ФЗ.

2. Согласно пункту 2 Порядка выдачи граждане и юридические лица, производящие на территории Российской Федерации продукцию сельского хозяйства и пищевую продукцию, за исключением минеральной питьевой лечебной, лечебно-столовой, минеральной природной столовой воды, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также физические и юридические лица, имеющие право в соответствии с законодательством Российской Федерации либо в силу наделения их заявителями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, полномочиями выступать от имени граждан и юридических лиц (далее - заявитель) для получения заключения, представляют в Минсельхоз России запрос по установленной форме*(1) с приложением определенного Порядком выдачи перечня документов.

Среди прочих документов заявитель обязан представить:

- описание особых свойств товара, в отношении которого будет использоваться наименование места происхождения товара, подписанное заявителем;

- описание установления зависимости перечисленных особых свойств товара от характерных для данного географического объекта природных условий и (или) людских факторов, подписанное заявителем;

- перечень технологических приемов, применяемых при производстве для обеспечения качества продукции, подписанный заявителем;

- заверенную заявителем копию протокола лабораторных исследований, срок давности которого не превышает одного года, содержащего сведения о физико-химических и органолептических показателях продукции, в отношении которой будет использоваться наименование места происхождения товара, подтверждающие особые свойства товара, выданного экспертом и (или) экспертной организацией, включенными в соответствующий реестр и аккредитованных в определенной области.

Согласно пункту 7 Порядка выдачи Минсельхоз России в срок, не превышающий 30 дней со дня регистрации запроса, рассматривает его и прилагаемые к нему документы и подготавливает проект заключения или уведомление об отказе в выдаче заключения.

Согласно пункту 8 Порядка выдачи основанием для отказа в выдаче заключения будет являться наличие одного из следующих обстоятельств:

- не установлена зависимость особых свойств товара от характерных для данного географического объекта природных условий и/или людских факторов;

- свойства товара, в том числе физико-химические и/или органолептические, не соответствуют особым свойствам, характерным для зарегистрированного наименования места происхождения товара, исключительное право на которое испрашивается заявителем, содержащимся в Государственном реестре географических указаний и наименований мест происхождения товаров Российской Федерации;

- наличие в представленном запросе (или в прилагаемых к нему документах) недостоверной или искаженной информации.

Разработчиком в Порядке выдачи не раскрывается, каким образом полученные протоколы исследований, документы, описания и перечни будут исследоваться в рамках подготовки проекта заключения, на основании каких критериев будут устанавливаться полнота, соответствие, зависимость и достоверность представленной информации.

Следует также отметить неоднозначность понятия "искаженная информация", которое является оценочным и, как следствие, не может быть рассмотрено как основание для принятия решения об отказе в выдаче заключения.

Кроме того, поскольку проектируемое регулирование предполагает представление протокола лабораторных исследований, содержащего сведения о физико-химических и органолептических показателях продукции, положениями Порядка выдачи следует определить, в каком порядке, с использованием каких методик и на какие показатели необходимо осуществлять проведение исследования с целью подтверждения особых свойств товара. В представленной редакции указанные положения отсутствуют.

Необходимо отметить, что испытание является технической операцией, заключающейся в определении одной или нескольких характеристик продукции либо иного объекта, процесса или услуги в соответствии с установленной процедурой.

В связи с этим необходимо обратиться к положениям "ГОСТ ISO/IEC 17025-2019. Межгосударственный стандарт. Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий", введенного в действие приказом Росстандарта от 15 июля 2019 г. N 385-ст (далее - ГОСТ ISO/IEC 17025-2019). Указанный стандарт разработан с целью укрепления доверия к деятельности лабораторий. В указанном стандарте содержатся требования к лабораториям, выполнение которых позволит им продемонстрировать компетентность и способность получать достоверные результаты.

Положения ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 предусматривают проведение исследований (испытаний) и получение результатов испытаний с применением методик (референтных методик) измерений, установленных методов или согласованных стандартов (эталонов), если они четко описаны и признаны в качестве обеспечивающих результаты измерений (исследований, испытаний).

Выбор методов или методик исследований (испытаний) также предполагает пункт 7 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019, устанавливающий требования к процессу.

Исходя из содержания пунктов 7.2 и 7.2.2 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 испытательная лаборатория при проведении испытаний должна осуществить выбор, верификацию и валидацию методов соответствующих методик для всех видов лабораторной деятельности и при необходимости для оценивания неопределенности измерений, а также статистические методы для анализа данных и обеспечить их применение в процессе исследований (испытаний).

Таким образом, в числе факторов, определяющих правильность и надежность (объективность и достоверность) исследований (испытаний), проводимых лабораторией, обязательно присутствуют методики испытаний и калибровки и оценка пригодности методик.

Стоит отметить, что методы, способы, критерии установления соответствия (несоответствия), достоверности предоставленной заявителем информации, в том числе факторов определяющих правильность и надежность проводимых испытаний и исследований в проектируемых целях, действующим законодательством не предусмотрены.

В связи с указанными обстоятельствами в отсутствие установленных методик проведения проектируемой экспертизы принятие решения о соответствии представленных заявителем документов может стать оценочным, привести к принятию необоснованных решений.

3. Помимо прочего, Порядком выдачи не определен способ исчисления сроков исполнения Минсельхозом России проектируемых процедур (рабочие или календарные дни).

II. Следует также отметить несоблюдение разработчиком требований, предусмотренных Правилами.

1. Степень регулирующего воздействия положений проекта акта, размещенного на официальном сайте, определена разработчиком как средняя.

При этом ранее гражданским законодательством разработка проекта акта не была предусмотрена.

Таким образом, согласно подпункту "а" пункта 6 Правил проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, и (или) положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи чем проект акта должен проходить процедуру оценки регулирующего воздействия по высокой степени регулирующего воздействия.

Согласно подпункту "а" пункта 18 Правил срок проведения публичного обсуждения для проектов актов, содержащих положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия, составляет не менее 20 рабочих дней. Вместе с этим проект акта был размещен разработчиком на официальном сайте в целях публичного обсуждения в соответствии со средней степенью - 15 рабочих дней.

2. Сводный отчет проекта нормативного правового акта, имеющего высокую степень регулирующего воздействия, должен содержать все сведения, предусмотренные подпунктами "а"-"у" пункта 15 Правил.

Вместе с тем сводный отчет, приложенный к проекту акта, не содержит всех сведений, предусмотренных пунктом 15(1) Правил и подпунктами "а"-"ж", "з"-"к" и "м"-"у" пункта 15 Правил.

2.1. Разработчиком в разделах 1.4, 3 сводного отчета не определена корректно проблема, на решение которой направлено предлагаемое регулирование. Формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек, возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования2. В целях доказательства актуальности проблемы и количественного измерения ее масштабов необходимо привести описание негативного воздействия и последствий существования данной проблемы*(2).

2.2. Раздел 4 сводного отчета, связанный с проведением анализа международного опыта в соответствующих сферах деятельности, предлагаем заполнить согласно рекомендациям, изложенным в пунктах 3.5-3.5.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

2.3. В разделе 5 сводного отчета при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.

Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени. Указанные условия необходимы для обеспечения возможности последующего контроля эффективности предлагаемого разработчиком правового регулирования3.

Соответствие заявленной цели регулирования характеру описанной проблемы является одним из важных условий выбора наиболее эффективного решения для регулирования указанной проблемы.

2.4. В разделе 6 сводного отчета не представлена аргументация выбора предлагаемого способа решения проблемы.

Между тем в процессе выбора наилучшего способа правового регулирования общественных отношений для устранения имеющейся проблемы разработчику необходимо рассмотреть все возможные с его точки зрения способы такого регулирования, принимая во внимание также возможность отказа от любого вмешательства*(3).

Выбор наилучшего из возможных способов регулирования осуществляется разработчиком на основе сопоставления суммарных выгод и издержек потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования, а также оценки соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанный выбор осуществляется на основе анализа данных, отражаемых в разделах 7-13 сводного отчета*(4). Вместе с этим указанные разделы также не содержат корректной информации.

2.5. В разделе 8 сводного отчета разработчику необходимо указать все функции, полномочия, обязанности и права федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые вводятся, отменяются или изменяются проектом акта. Разработчику также необходимо указать, каким органом власти данные функции будут реализовываться, описав предполагаемый порядок осуществления соответствующих функций. В данном порядке должны быть отражены все новые процедуры, вытекающие из требований вновь вводимого регулирования, такие как проверки (выборочные, сплошные, документарные, выездные), прием и анализ отчетности, выдача разрешений, согласование, экспертиза документов*(5).

Следует также учитывать, что любые новые действия, процедуры, связанные с введением новых функций, предполагают появление дополнительных расходов. Прогноз объема расходов на осуществление новой функции может производиться на основе данных по аналогичным по характеру и объему деятельности функциям.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Приказ Минсельхоза России от 4 сентября 2020 г. N 530 "Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации о предоставлении государственной услуги по выдаче заключения о том, что в границах географического объекта заявитель производит товар, особые свойства которого исключительно определяются характерными для данного географического объекта природными условиями и (или) людскими факторами, которое прилагается к заявке на государственную регистрацию наименования места происхождения товара и на предоставление исключительного права на такое наименование, а также заключения о том, что в границах географического объекта заявитель производит товар, обладающий особыми свойствами, указанными в Государственном реестре географических указаний и наименований мест происхождения товаров Российской Федерации, которое прилагается к заявке на предоставление исключительного права на ранее зарегистрированное наименование места происхождения товара, в отношении продукции сельского хозяйства и пищевой продукции, за исключением минеральной питьевой лечебной, лечебно-столовой, минеральной природной столовой воды, алкогольной и спиртосодержащей продукции", положения которого вступают в силу с 1 марта 2021 года.

*(2) Пункт 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

*(3) Пункт 3.7.1 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

*(4) Пункт 3.7.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

*(5) Пункт 3.10.1 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.