Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования отношений, связанных с сертификатом здоровья" (от 20.11.2020)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части

регулирования отношений, связанных с сертификатом здоровья" (далее соответственно - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/10-20/00108962).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в период с 16 октября по 13 ноября 2020 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете или причинах отклонения полученных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

Согласно данным разработчика, проект акта разработан во исполнение пункта 13 "дорожной карты" (второй этап) по разработке и внесению изменений в нормативные правовые и иные акты для обеспечения функционирования информационной системы "Реестр экспортеров" и организации взаимодействия участников внешнеэкономической деятельности и субъектов международной торговли с органами государственной власти, в том числе с контролирующими органами, и иными организациями в электронной форме по принципу "одного окна" на базе цифровой платформы АО "Российский экспортный центр", утвержденной протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 11 ноября 2019 г. N 13, в целях реализации пункта 2.4 федерального проекта "Системные меры развития международной кооперации и экспорта" паспорта национального проекта (программы) "Международная кооперации и экспорт", утвержденного президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 г. N 16). Изменения, вносимые проектом акта, по информации разработчика, обусловлены необходимостью урегулирования процедур получения экспортерами сертификата здоровья при экспорте, в том числе сельскохозяйственной и пищевой продукции, материалов и изделий, контактирующих с пищевой продукцией, сырьем и продовольствием.

Согласно информации, представленной в пункте 3.1 сводного отчета, сертификаты здоровья в мире требуют на молочную продукцию, живых животных, рыбу, мясо, кондитерские изделия, растительное мясо и изделия из него, переработанные овощи, макароны, детское питание, кофе, чай, мороженое на фруктовой и плодово-ягодной основе, пищевые добавки.

Под сертификатом здоровья понимается документ, подтверждающий, что экспортируемая продукция соответствует стандартам качества, а также требованиям безопасности страны-импортера. Если сертификат здоровья отсутствует, все проверки для его получения осуществляет страна-импортер за счет поставщика, что может привести в том числе к затягиванию процесса ввоза.

Согласно пункту 3.3 сводного отчета неполный список стран, требующих сертификат здоровья, включает Алжир, Аргентину, Бахрейн, государства - члены Европейского союза, Египет, Израиль, Иорданию, Ирак, Иран, Катар, Кению, Кувейт, Ливан, Ливию, Марокко, Нигерию, ОАЭ, Оман, Палестину, Республику Корея, Саудовскую Аравию, Таиланд, Танзанию, Тунис, Японию.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проектом акта вносятся изменения в следующие Федеральные законы: от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон N 29-ФЗ), от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон N 4979-1), от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), от 21 июля 2014 г. N 206-ФЗ "О карантине растений" (далее - Закон N 206-ФЗ).

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Предлагаемое проектом акта решение проблемы обеспечения соответствия экспортируемой российской продукции требованиям качества и безопасности, установленным в государствах, не являющихся участниками Евразийского экономического союза, посредством включения в указанные выше федеральные законы понятия "сертификат здоровья" и отсылочной нормы с указанием на полномочия Правительства Российской Федерации по установлению порядка оформления, выдачи, регистрации, приостановления, аннулирования, определения перечня продукции, в отношении которой требуется получение соответствующего сертификата, а также по определению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, не имеет достаточного обоснования.

Принятие проекта акта может повлечь возникновение у субъектов экономической деятельности, вывозящих пищевую продукцию и подкарантинную продукцию за пределы Евразийского экономического союза, избыточных обязанностей, запретов и ограничений, а также необоснованных расходов.

Во-первых, разработчиком не представлено объективное международно-правовое основание институционализации сертификатов здоровья (соответствующие международные соглашения, в том числе двусторонние), которое свидетельствовало бы о наличии правовых гарантий признания зарубежными странами сертификатов здоровья в качестве документов, подтверждающих на территориях соответствующих государств качество и безопасность ввозимой продукции.

Во-вторых, получение сертификатов здоровья для вывоза пищевой продукции и подкарантинной продукции для реализации за пределами Евразийского экономического союза не предусмотрено Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор о Союзе) или иными документами Евразийского экономического союза. Между тем статьями 94, 95 Договора о Союзе требуется ведение государствами-членами Евразийского экономического союза согласованной (скоординированной) агропромышленной политики, в том числе в части экспорта.

В-третьих, из сводного отчета следует, что реализация проекта акта предполагает, в том числе необходимость формирования соответствующей экспертной инфраструктуры, включая аккумулирование и постоянный мониторинг требований, предъявляемых третьими государствами к качеству и безопасности ввозимой продукции, аккредитацию лабораторий для проведения исследований экспортируемой продукции, определение требований к таким лабораториям, степень их интегрированности в существующую национальную систему аккредитации. Эта сторона вопроса не охватывается проектом акта и проектируемыми им полномочиями Правительства Российской Федерации, в то время как однозначное представление о соответствующем регулировании также необходимо для оценки вероятных издержек субъектов экономической деятельности и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-четвертых, разработчиком не соблюдены принципы законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, а также исполнимости обязательных требований, установленные Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ). Поскольку предусмотренное проектом акта регулирование означает установление новых обязательных требований при осуществлении экономической деятельности, соблюдение которых станет предметом официальной оценки в рамках процедуры получения сертификата здоровья (что подтверждается, в том числе пунктами 2.1, 2.2, 3.1, 5.1, 7, 7.1.4, 7.1.5, 11, 13 сводного отчета), в силу части 3 статьи 3 Федерального закона N 247-ФЗ такие обязательные требования должны соответствовать принципам установления и оценки применения обязательных требований, предусмотренных указанным федеральным законом.

Так, в нарушение принципа законности (статья 5 Федерального закона N 247-ФЗ) проект акта не содержит правовой основы института сертификата здоровья, в том числе условий его получения и связанных с этим обязанностей, ограничений и запретов для субъектов экономической деятельности. Между тем из взаимосвязанных положений статей 1, 2, 5 Федерального закона N 247-ФЗ следует, что обязательные требования могут устанавливаться подзаконными нормативными правовыми актами только в исключительных случаях, при этом должна быть обеспечена прослеживаемость соответствия подзаконного регулирования федеральному закону.

Также вопреки требованиям части 3 статьи 5, части 1 статьи 10 Федерального закона N 247-ФЗ предлагаемое в соответствии с проектом акта регулирование не определяет условий установления обязательных требований.

В нарушение принципа правовой определенности и системности (статья 7 Федерального закона N 247-ФЗ) проектируемые проектом акта изменения в Закон N 29-ФЗ, в Закон N 4979-1, в Закон N 52-ФЗ не соответствуют целям и предметам данных законов: Закон N 29-ФЗ и Закон N 4979-1 регулируют вопросы обращения релевантной продукции только на территории Российской Федерации, а в правовое поле Закона N 52-ФЗ соответствующие общественные отношения не включены в принципе.

Кроме того, положения, проектируемые проектом акта в Закон N 29-ФЗ и в Закон N 52-ФЗ, являются дублирующими и, следовательно, избыточными.

В свою очередь, предлагаемые изменения в Закон N 206-ФЗ влекут не только ситуацию формального дублирования обязательных требований, но и возложение на субъектов экономической деятельности, экспортирующих подкарантинную продукцию, избыточной обязанности и издержек по оформлению сертификата здоровья при сохранении необходимости одновременного получения с той же целью фитосанитарного сертификата - документа международного образца, который выдается национальной организацией по карантину и защите растений страны-экспортера, сопровождает партию подкарантинной продукции, удостоверяет соответствие подкарантинной продукции карантинным фитосанитарным требованиям страны назначения (пункт 27 статьи 2, статья 25 Закона N 206-ФЗ).

В нарушение принципа исполнимости обязательных требований (статья 9 Федерального закона N 247-ФЗ) разработчиком не представлена адекватная оценка затрат лиц, в отношении которых устанавливаются обязательные требования, на их исполнение, а также соразмерность затрат рискам, на предотвращение которых направлено предлагаемое проектом акта регулирование.

Таким образом, на основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта, с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России могут быть сделаны выводы о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о том, что проект акта содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.