Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части расширения сферы применения Банком России мотивированного суждения)" (от 05.03.2021 N 6451-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части расширения сферы применения Банком России мотивированного суждения) (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан на основании абзаца 6 пункта 1.3 раздела 2 "Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года", утвержденных Председателем Правительством Российской Федерации Д.А. Медведевым 29 сентября 2018 г., и пункта 5.1 раздела 5 Плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов, утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Министром финансов Российской Федерации А.Г. Силуановым 27 марта 2019 г. N 2693п-П13.

Проект акта разработан в целях снижения рисков негативных последствий от деятельности некредитных финансовых организаций и обеспечения тем самым устойчивости и стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Проектом акта, в частности, предлагается наделить Банк России полномочиями по оценке качественных характеристик деятельности финансовой организации с применением мотивированного суждения.

Кроме того, Банку России предлагается предоставить право по результатам оценки качества системы управления рисками финансовой организации, соответствия данной системы характеру совершаемых такой организацией операций, устанавливать индивидуальные предельные значения обязательных нормативов для финансовых организаций.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 6 апреля по 6 мая 2020 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/100919 (ID проекта: 02/04/04-20/00100919).

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, на этапе проведения публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета поступили замечания и предложения от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, ПАО Сбербанк, АО "НПФ Сбербанк", АО НПФ "УГМК-Перспектива", АО "НПФ "Волга-Капитал", АО "НПФ "Транснефть", АО "НПФ ГАЗФОНД", саморегулируемой организации "Ассоциация негосударственных пенсионных фондов "Альянс пенсионных фондов" и граждан А.Л. Львова, И.А. Котельниковой, А.В. Малькова.

Замечания и предложения указанных экспертов были включены разработчиком в сводку предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в которой указана информация об их учете или о причинах отклонения. По результатам рассмотрения представленных замечаний и предложений проект акта был доработан.

В частности, в статье 4 проекта акта были изменены сроки исполнения требования Банка России о приведении деятельности некредитной финансовой организации в соответствие требованиям законодательства Российской Федерации и (или) об отражении в отчетности некредитной финансовой организации значений обязательных нормативов, определенных Банком России, а также сроки обжалования указанного требования.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 11 по 19 февраля 2021 г. были проведены дополнительные публичные консультации с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества с целью выявления их мнения относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По результатам дополнительных публичных консультаций были получены отзывы по проекту акта от Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", АО "Россельхозбанк", микрокредитной компании "Муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства", микрокредитной компании "Фонд финансовой поддержки субъектов малого предпринимательства Ямало-Ненецкого автономного округа", ООО СК "Тюмень-Полис", а также замечания и предложения от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Ассоциации Профессиональных Страховых Брокеров, саморегулируемой организации "Союз микрофинансовых организаций "Микрофинансирование и Развитие", АО "НПФ ГАЗФОНД", ПАО Сбербанк, Всероссийского союза страховщиков, Национального союза страховщиков ответственности, саморегулируемой организации "Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов", некоммерческой микрокредитной компании "Фонд микрокредитования субъектов малого и среднего предпринимательства Кабардино-Балкарской Республики", микрокредитной компании "Омский региональный фонд микрофинансирования субъектов малого и среднего предпринимательства", микрокредитной компании "Фонд развития городского округа "город Якутск", микрокредитной компании "Фонд поддержки предпринимательства Республики Адыгея".

Неучтенные Минэкономразвития России замечания и предложения указанных экспертов приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице результатов проведения дополнительных публичных консультаций. Минэкономразвития России предлагает разработчику рассмотреть данные замечания и предложения.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что процедуры проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком были в целом соблюдены.

Вместе с тем по проекту акта и сводному отчету имеется следующие замечание.

1. Согласно проектируемой статье 76 ^4-2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(1) (далее - Федеральный закон N 86-ФЗ) в случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность некредитных финансовых организаций, Комитет финансового надзора вправе принять решение:

- о признании лиц связанными - в случае обоснованного предположения о наличии между такими лицами отношений связанности;

- об установлении для некредитной финансовой организации индивидуальных предельных значений обязательных нормативов - по результатам оценки качества системы управления рисками некредитной финансовой организации, ее соответствия характеру совершаемых такой организацией операций.

Вместе с тем следует отметить, что в представленной редакции проекта акта не содержится положений, позволяющих однозначно определить, какие конкретно лица и в каких конкретно случаях могут быть признаны связанными с некредитной финансовой организацией, что может не только существенно затруднить применение указанной нормы проекта акта (в связи с возникающей возможностью ее неоднозначного толкования), но и усложнить процедуру обжалования требования Банка России.

При этом положения статьи 64.1 Федерального закона N 86-ФЗ, определяющие понятие связанных лиц, не могут применяться в отношении некредитных финансовых организаций, поскольку касаются исключительно кредитных организаций.

В этой связи проект акта в указанной части нуждается в доработке.

2. Согласно проекту акта, установленный нормативными актами органа страхового надзора порядок расчета нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств может предусматривать особенности такого расчета в зависимости от наличия или отсутствия у страховщика отношений связанности с иными лицами, в активы которых осуществляется инвестирование средств страховщика (статья 1 проекта акта).

Банк России вправе устанавливать обязательные для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативы достаточности собственных средств, в том числе в зависимости от объема совершаемых операций, наличия лиц, являющихся связанными с профессиональным участником рынка ценных бумаг, и иные требования, направленные на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также обязательные для профессиональных участников рынка ценных бумаг требования, направленные на выявление конфликта интересов профессионального участника рынка ценных бумаг, управление им и предотвращение его реализации, в том числе в связи с наличием у профессионального участника рынка ценных бумаг отношений связанности с иными лицами, включая конфликт интересов при оказании услуг по подготовке проспекта ценных бумаг и размещению эмиссионных ценных бумаг (пункт 1 статьи 2 проекта акта).

В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность некредитных финансовых организаций, Комитет финансового надзора вправе принять решение в том числе об установлении для некредитной финансовой организации индивидуальных предельных значений обязательных нормативов по результатам оценки качества системы управления рисками некредитной финансовой организации, ее соответствия характеру совершаемых такой организацией операций (абзац 4 статьи 4 проекта акта).

По мнению Минэкономразвития России, установление индивидуальных нормативов достаточности собственных средств для участников финансового рынка в зависимости от отношений связанности и иными лицами и объема совершаемых операций, с одной стороны, позволит обеспечить индивидуальный подход к каждому участнику финансового рынка, с другой стороны, данный подход может создать неравные условия для ведения деятельности на финансовом рынке, а также повлечь за собой риски прекращения (приостановления) деятельности участника финансового рынка без процедуры отзыва лицензии. Кроме того, для участников финансового рынка велика вероятность возникновения рисков необходимости привлечения дополнительных средств для обеспечения соблюдения индивидуально установленных нормативов.

С учетом изложенного считаем, что указанные выше нормы проекта акта требуют дополнительных обоснований.

3. Согласно части шестой проектируемой статьи 76 ^4-2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ требования Банка России, указанные в части третьей данной статьи, могут быть обжалованы в арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами, только после обжалования их в комиссию по рассмотрению жалоб на решения Банка России, принятые на основании обоснованного предположения, в соответствии с данной статьей и статьей 76 ^4-3Федерального закона N 86-ФЗ.

Минэкономразвития России в целом поддерживается предлагаемый проектом акта порядок обжалования решений Банка России и, в первую очередь, в части возможности досудебного урегулирования возникших по ним разногласий. Вместе с тем остаются неясными причины устанавливаемого проектом акта требования об обязательности рассмотрения решений Банка России в досудебном порядке перед их обжалованием в арбитражном суде.

Согласно статье 64.1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ кредитная организация в течение 15 рабочих дней после дня получения требования Банка России о признании лица (лиц) лицом, связанным с кредитной организацией (входящим в группу связанных с кредитной организацией лиц), вправе обжаловать его Председателю Банка России.

Решения Комитета банковского надзора и требования, предусмотренные указанной статьей, могут быть обжалованы в арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами.

Как следует из приведенных выше норм Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ, досудебное обжалование требований Банка России является не обязанностью кредитной организации, а ее правом и, соответственно, не влияет на реализацию кредитной организацией права на обжалование требований Банка России в судебном порядке без проведения процедур досудебного рассмотрения разногласий.

В этих условиях считаем, что предусматриваемое проектом акта требование об обязательности рассмотрения решений Банка России в досудебном порядке, во-первых, создает для некредитных финансовых организаций неравные по сравнению с кредитными организациями условия для обжалования решений Банка России, а во-вторых, влечет за собой риски необоснованного затягивания сроков рассмотрения и принятия решений по жалобам некредитных финансовых организаций.

Учитывая изложенное, считаем, что указанные положения проекта акта требуют либо дополнительных обоснований, либо исключения из проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта и с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о том, что решение проблемы способом, предложенным проектом акта, обосновано не в полной мере. Вместе с тем в проекте акта присутствуют положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 20 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Статья 4 проекта акта.