Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о санитарно-защитных зонах и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (от 23.04.2021 N 12678-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о санитарно-защитных зонах и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее соответственно - проект акта, Положение), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Роспотребнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании статей 3, 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета проект акта направлен на упрощение и исключение ряда требований порядка установления, изменения или прекращения существования санитарно-защитных зон (далее - СЗЗ) как до выдачи разрешения на строительство, так и при представлении вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство копии решения об установлении или изменении СЗЗ, в том числе в части сроков установления, изменения или прекращения существования СЗЗ.

Пунктом 18 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) СЗЗ отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ).

Проект акта разработан взамен действующего постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - Правила N 222), который включен в Перечень нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2467.

Кроме того, сфера отношений по установлению, изменению и прекращению существования СЗЗ подлежит оценке применения обязательных требований в соответствии с пунктом 4 Плана проведения оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, на 2021 год, утвержденного протоколом заседания подкомиссии по оценке фактического воздействия при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 16 февраля 2021 г. N 10-АХ.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 31 декабря 2020 г. по 28 января 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/12-20/00112129).

Принимая во внимание высокую значимость проектируемого регулирования для субъектов Российской Федерации при организации территориального планирования и широкого круга субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, чьи интересы будут затронуты проектируемыми требованиями, Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 2 по 14 апреля 2021 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступило 42 позиции, содержащие замечания, учтенные в настоящем заключении об оценке регулирующего воздействия, а также иные замечания и предложения в количестве 274, подлежащие обязательному рассмотрению разработчиком при доработке проекта акта (справка прилагается).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. На основании пункта 1 статьи 107 ЗК РФ со дня установления или изменения ЗОУИТ на земельных участках, расположенных в границах ЗОУИТ, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении ЗОУИТ, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям.

Так, проектом акта устанавливается, что в границах СЗЗ запрещается использование земельных участков в целях размещения объектов жилой застройки, общежитий, образования, медицинского назначения, объектов, предназначенных для круглосуточного стационарного социального обслуживания, объектов по уходу и присмотру за детьми, организаций отдыха детей и(или) их оздоровления, спортивных и физкультурных сооружений открытого типа, территорий, используемых и предназначенных для отдыха, ведения садоводства, огородничества, вновь строящихся казарм для размещения воинских контингентов, исправительных учреждений, мест временного содержания.

Запрещается использование земельных участков в границах СЗЗ объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для забора, подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если воздействие загрязняющих веществ объекта, в отношении которого подлежит установлению СЗЗ, приводит к нарушению качества и безопасности такой продукции.

Указанные запреты на использование земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости приведут к негативным последствиям для социально-экономического развития, будут препятствовать формированию благоприятного инвестиционного климата, отрицательно повлияют на реализацию национальных проектов, предусматривающих создание новых объектов капитального строительства, например, Национального проекта "Жилье и городская среда".

Так, только на территории города федерального значения Москвы расположено 2?333 объекта, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (среди них 1?084 объекта V класса опасности, 1?050 объектов IV класса опасности, 157 объектов III класса опасности, 15 объектов II класса опасности и 3 объекта I класса опасности), в связи с размещением которых установлены СЗЗ, общая суммарная площадь которых составляет 33?009,70 га (12,89?% от площади города Москвы).

При этом проектируемый подход, заключающийся в ограничении прав и законных интересов одного частного лица - правообладателя объектов недвижимости в интересах иного частного лица, представляется не обоснованным.

Установление в границах СЗЗ ограничений использования земельных участков, включая запрет размещения объектов капитального строительства определенного назначения, сопряжено с возникновением у третьих лиц права предъявить требование о компенсации в полном объеме понесенных убытков или о выкупе земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости по правилам статьи 57.1 ЗК РФ.

Размер расходов компаний - владельцев объектов, в связи с размещением которых подлежат установлению СЗЗ, на возмещение указанных убытков и выкуп расположенных в границах СЗЗ объектов, в настоящее время не поддается точной оценке, в том числе по причине непроведения работ по установлению СЗЗ в отношении ранее введенных в эксплуатацию объектов и отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о координатах всех объектов капитального строительства, фактически расположенных в границах СЗЗ.

Вместе с тем на основании предварительного анализа размещенных на публичных сервисах Росреестра*(1) данных о кадастровой стоимости объектов капитального строительства затраты компаний Группы "Интер РАО", владеющих электро- и теплогенерирующими активами, на выкуп объектов, размещение которых в границах СЗЗ не допускается согласно Положению, могут составить не менее 16,8 миллиардов рублей*(2).

Кроме того, в связи с принятием проектируемого регулирования изменению подлежат схемы ЗОУИТ в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования, на разработку которых необходимо будет предусмотреть средства региональных и местных бюджетов. В качестве примера ориентировочная общая стоимость по Чувашской Республике составит более 15 млн. рублей*(3).

Необходимо отметить, что наличие или отсутствие СЗЗ у действующих предприятий, работающих в условиях сложившейся застройки, не оказывает влияния на качество среды обитания человека. Улучшение среды обитания человека может быть достигнуто посредством выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, предусмотренных статьей 67.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

На основании абзаца второго пункта 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Устанавливаемое Положением обязательное требование по разработке СЗЗ в отношении действующих объектов является избыточным и не соответствует принципу обоснованности обязательных требований, установленному статьей 6 Закона N 247-ФЗ, согласно которому обязательные требования должны устанавливаться с учетом оценки эффективности применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Кроме того, разработчиком не учитывается деятельность юридических лиц, связанная с размещением рабочих и вахтовых поселков, находящихся внутри СЗЗ.

2. Пунктом 1 Положения устанавливается требование по установлению СЗЗ в отношении действующих объектов, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства и некапитальных строений, сооружений, групп производственных объектов, объектов размещения отходов, являющиеся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в связи с эксплуатацией или размещением которых формируются химическое, физическое и (или) биологическое воздействие на атмосферный воздух, превышающее санитарно-эпидемиологические требования (предельно допустимые концентрации (ПДК) и/или предельно допустимые уровни (ПДУ) за границами земельного (земельных) участка (участков), на котором расположен объект (объекты) и оформленного в установленном порядке, за границами объектов недвижимости или участков недр, предоставляемых в пользование, в случаях, когда в соответствии с законодательством размещение объекта или проведение работ на участке недр допускается без оформления прав на земельные участки и установления сервитута, а также объектов, архитектурно-строительное проектирование которых допускается в границах не принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка.

2.1. Согласно статье 16 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-Ф3 "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ) СЗЗ устанавливаются в местах проживания населения.

В связи с изложенным СЗЗ необходимы только для тех объектов, которые оказывают негативное воздействие непосредственно на места проживания населения. Установление СЗЗ для всех без исключения объектов игнорирует цели установления таких зон. Такой подход повлечет значительные и необоснованные расходы владельцев объектов на установление СЗЗ без необходимости защиты населения.

На основании статьи 6 Закона N 247-ФЗ необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

Например, ПАО "Газпром" и его дочерние общества эксплуатируют 138 месторождений углеводородного сырья (включая находящиеся на них 53 дожимные компрессорные станции), 7 объектов переработки природного газа, более 172 тыс. км магистральных газопроводов и отводов, 253 линейных компрессорных станций, 26 объектов подземного хранения газа, более 4 тыс. газораспределительных станций и более 690 тыс. км сетей газораспределения. При этом абсолютное большинство объектов, эксплуатируемых ПАО "Газпром", расположены вне территорий городских и сельских поселений и не создают уровней воздействия на среду обитания и здоровье человека, превышающих установленные нормативы (ПДК, ПДУ) на границах СЗЗ.

Применение Положения может привести к возникновению существенных непроизводственных затрат, связанных как непосредственно с необходимостью разработки документации для установления СЗЗ, так и с необходимостью изменения вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в границах СЗЗ. По предварительным оценкам, дополнительные затраты ПАО "Газпром" на выполнение вышеуказанных процедур по установлению СЗЗ могут составить более 1 млрд. рублей.

Принимая во внимание, что Положение разработано в соответствии с Законом N 52-ФЗ, целью которого является охрана здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, а также вышеуказанную норму Закона N 96-ФЗ, считаем целесообразным предусмотреть в Положении норму, согласно которой установление СЗЗ не требуется в отношении объектов, расположенных за границами населенных пунктов, иных мест проживания населения.

Кроме того, проектируемая норма пункта 9 Положения об отсутствии необходимости проведения расчетов химического, биологического и (или) физического воздействия объекта на среду обитания человека для установления СЗЗ в случае расположения объекта, отнесенного к санитарной классификации промышленных объектов и производств тепловых электрических станции, складских зданий и сооружений (далее - Классификатор), на удалении от нормируемых территорий на расстоянии в 10 раз и более, превышающего размер СЗЗ, соответствующий классу опасности объекта, не решает проблему, является необоснованной и представляется завышенной, а также не учитывает объекты, не включенные в Классификатор.

Цель установления указанного Классификатора также представляется необоснованной.

Как указывалось выше, СЗЗ обязательны к установлению для объектов, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в связи с эксплуатацией или размещением которых формируются химическое, физическое и(или) биологическое воздействие на атмосферный воздух, превышающее санитарно-эпидемиологические требования (предельно допустимые концентрации (ПДК) и(или) предельно допустимые уровни (ПДУ).

Одновременно с этим на основании пункта 6 Положения СЗЗ устанавливается для всех объектов, включенных в Классификатор независимо от того, оказывают ли они негативное воздействие на атмосферный воздух. Порядок отнесения объектов к тому или иному классу опасности также неясен, что требует исчерпывающих обоснований в каждом случае.

Сама же санитарная классификация, в свою очередь, относит первичное производство к наиболее опасному классу, хотя современные, существующие в том числе в России, производства позволяют практически полностью исключить вредное воздействие на атмосферный воздух. Например, на Среднеуральском медеплавильном заводе (СУМЗ) после строительства современного сернокислотного производства ликвидирована 150-метровая дымовая труба, объем выбросов в атмосферу сокращен более чем на 90%, а эффективность улавливания отходящих газов с очисткой и последующей переработкой в товарную серную кислоту составляет 99,7%.

Тем не менее достигнутый уровень природоохранной эффективности существующих производств никак не принимается во внимание в Классификаторе.

Более того, для подавляющего большинства упомянутых в ней объектов не приводятся мощностные характеристики, очевидным образом влияющие на валовые показатели выбросов от объекта.

Таким образом, принятие решений об установлении СЗЗ с отнесением объекта к тому или иному классу опасности в соответствии с Классификатором проектом акта предлагается применять произвольным образом, не принимая во внимание их вклад в загрязнение атмосферного воздуха.

Также необходимо отметить, что Законом N 52-ФЗ не установлены нормы по разработке санитарной классификации объектов по классам опасности.

С учетом изложенного необходимость установления Классификатора отсутствует.

Кроме того, из пункта 6 постановляющей части проекта акта и пункта 3 Положения следует, что проект акта не распространяется на места погребения и захоронения биологических отходов, однако в Классификаторе присутствуют кладбища, крематории, скотомогильники (пункты 12.1.4 - 12.1.7, 12.2.4 - 12.2.5, 12.3.1, 12.4.9, 12.5.2).

2.2. Положением устанавливается ранее не предусмотренное обязательное требование по установлению СЗЗ для некапитальных строений.

Во-первых, стоит отметить, что установление указанного требования противоречит цели проектируемого регулирования, транслируемой разработчиком в сводном отчете, заключающейся в упрощении и исключение ряда требований порядка установления, изменения или прекращения существования СЗЗ.

Во-вторых, в соответствии с пунктом 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) некапитальные строения, сооружения - строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

В связи с указанным целесообразность установления СЗЗ с соответствующими ограничениями использования территории в границах СЗЗ в отношении объектов, которые можно переместить, не оправдана.

Одновременно указанное требование может привести к необходимости установления СЗЗ каждый раз при перемещении объекта некапитального строения, что приведет к дополнительным расходам хозяйствующих субъектов, связанных с возмещением убытков, причиненных ограничением прав третьих лиц в связи с установлением СЗЗ.

Учитывая кратковременность существования данных объектов, принимая во внимание сроки установления СЗЗ, реализация указанного требования представляется невозможной.

2.3. Положением устанавливается норма, согласно которой соблюдение санитарно-эпидемиологических требований должно контролироваться за границами земельного (земельных) участка (участков), на котором расположен объект (объекты), за границами объектов недвижимости или участков недр, предоставляемых в пользование, в случаях, когда в соответствии с законодательством размещение объекта или проведение работ на участке недр допускается без оформления прав на земельные участки и установления сервитута, а также объектов, архитектурно-строительное проектирование которых допускается в границах не принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка.

При этом формирование негативного воздействия может возникнуть при фоновом загрязнении атмосферного воздуха при минимальном "вкладе" конкретного предприятия в его загрязнение.

Так, например, в случае, если по границе промышленной площадки проложена автомобильная дорога, за границей предприятия, вне зависимости от его собственного вклада в загрязнение атмосферного воздуха, могут наблюдаться превышения установленных нормативов по загрязняющим веществам (например, окислов азота, монооксида углерода, бенз(а)пирена, оксида серы). В случае, если вклад предприятия в совокупное загрязнение атмосферного воздуха минимален и отвечает требованиям, установленным на основании показателей наилучших доступных технологий, установление СЗЗ в отношении такого предприятия не будет иметь значения.

В условиях, когда ЗК РФ предусмотрены нормы, возлагающие на правообладателей объектов требования о возмещении убытков, связанных с ограничением прав в результате установления СЗЗ, такой подход не может считаться приемлемым.

Обращаем внимание, что формулировка "за границами" является неопределенной и не позволяет достоверно определить координаты точки, в которой необходимо оценить наличие или отсутствие негативного воздействия, превышающее санитарно-эпидемиологические требования. Возникает возможность произвольного выбора точки (ее расположения от границ производственной площадки, объекта, участка недр), в которой требуется провести измерения.

Согласно пункту 5 Положения определение расстояний, на которых обеспечивается соблюдение санитарно-эпидемиологических требований осуществляется по результатам выполненных в соответствии с утвержденными в установленном порядке методическими и руководящими документами расчетов химического, физического и(или) биологического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья населения, и(или) иных сведений, представленных в проекте СЗЗ.

При этом Методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе утверждены приказом Минприроды России от 6 июня 2017 г. N 273. В свою очередь, установление в акте Правительства Российской Федерации требований об обязательном применении методических и руководящих документов является недопустимым исходя из требований Закона N 247-ФЗ.

Кроме того, требует пояснения о каких иных сведениях, представленных в проекте СЗЗ и влияющих на определение расстояний, на которых обеспечивается соблюдение санитарно-эпидемиологических требований, идет речь в рассматриваемом пункте Положения.

Согласно части 1 статьи 7 Закона N 247-ФЗ содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

На основании вышеизложенного считаем необходимым конкретизировать правила определения точки, в которой необходимо оценить соблюдение санитарно-эпидемиологических требований для конкретного объекта путем оценки уровня негативного воздействия не "за границами", а "на границе", исходя из соответствия принципам Закона N 247-ФЗ.

2. Положением вводится новая обязанность по направлению в адрес надзорного органа уведомления об отсутствии необходимости установления СЗЗ. При этом согласно пункту 30 Положения к такому уведомлению прилагаются:

- проект СЗЗ;

- экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта СЗЗ.

Указанный подход представляется абсурдным, так как для принятия решения об отсутствии необходимости установления СЗЗ достаточно результатов исследований воздействия на атмосферный воздух.

Так, например, в группе компаний ПАО "Россети" насчитывается 516?854 подстанций. В частности, по экспертной оценке организации, средняя цена за разработку одного проекта СЗЗ составляет 150,0 тыс. рублей. Таким образом, затраты на разработку проектов СЗЗ ориентировочно составят 77?528,1 млн. рублей. Одновременно с этим затраты на проведение натурных исследований (измерений) составят ориентировочно 35?456,1 млн. рублей. Общая сумма на выполнение указанного требования составляет 112?984,2 млн. рублей, при том что негативного воздействия на среду обитания человека организация не оказывает.

3. Согласно пункту 2 Положения критерием отнесения объектов к источникам химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека является формирование в связи с их эксплуатацией и/или размещением химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего 0,1 ПДК и/или 1 ПДУ, за границами промышленной площадки, за границами объектов недвижимости или участков недр.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. N 2 утверждены гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания (СанПиН 1.2.3685-21). При этом ввиду утверждения указанным СанПиН безопасных для человека ПДК установление в Положении коэффициента 0,1 ПДК представляется необоснованным, а соответственно, не отвечающим принципам Закона N 247-ФЗ.

4. В соответствии с подпунктом "а" пункт 8 Положения по результатам расчетов размеры и границы СЗЗ определяются исходя из расчетных уровней концентраций химических веществ (с учетом групп суммации) и(или) биологических веществ в атмосферном воздухе на границе СЗЗ и на границе расположенных в пределах 10 км ближайших к объекту нормируемых территорий, указанных в пунктах 10, 10.1, с особенностями применения пунктов 11, 12 Положения, с учетом фоновых значений.

Иными словами, данный критерий обязывает проводить оценку расчетов загрязнения атмосферного воздуха для всех объектов в радиусе 10 км без учета градостроительной ситуации, класса опасности объекта, что нецелесообразно, если объект расположен в плотной городской застройке, рядом с нормируемыми территориями.

При значительном удалении от объекта корректно оценить влияние объекта на санитарно-эпидемиологические показатели среды обитания может быть невозможно. На указанных территориях нормативы могут быть нарушены по причинам воздействия иных источников.

5. В соответствии с пунктом 4 Положения определение размеров и границ СЗЗ осуществляется в том числе с учетом соблюдения приемлемых уровней риска для здоровья населения на расстоянии от границы промышленной площадки, границы объекта в заданном направлении, одновременно с этим в пункте 35.8 Положения (с учетом пунктов 9.1 - 9.3 Положения) устанавливается, что оценка риска для здоровья населения (далее - оценка риска), разрабатывается для объектов I и II классов опасности, а также для объектов, для которых Классификатором не определены классы опасности, с отдельными исключениями.

Обращаем внимание разработчика, что обязательное требование о проведении оценки риска хозяйствующими субъектами не предусмотрено на законодательном уровне. При этом остается неясным, какова роль проведения оценки риска для расчета СЗЗ, каков порядок ее проведения.

Одновременно сообщаем, что в соответствии с Законом N 52-ФЗ безопасность и (или) безвредность факторов среды обитания с позиций его влияния на человека устанавливается гигиеническими нормативами, установленными исследованиями допустимого максимального или минимального количественного и(или) качественного значение показателя.

Представляется, что оценка риска для здоровья населения может проводиться для целей подтверждения актуальности действующих или, напротив, установления новых гигиенических нормативов.

Таким образом, возложение на хозяйствующих субъектов обязанности по расчету оценки риска избыточно и необоснованно.

Дополнительно отмечаем, что оценка риска представляет собой дорогостоящую услугу, оказываемую на коммерческой основе специализированными организациями, и стоимость такой услуги для крупного предприятия в настоящее время может исчисляться десятками миллионов рублей. Ориентировочная стоимость оценки риска, по данным ОАО "Уральская горно-металлургическая компания", ООО "Прибалтийская мясная компания три", составляет от 700 тыс. рублей до 1 млн. рублей.

В связи с изложенным требования о проведении оценки риска необходимо исключить из Положения.

6. Пунктами 10.1, 11 Положения устанавливается перечень ограничений использования земельных участков в границах СЗЗ для случаев, когда воздействие объекта, в отношении которого устанавливается СЗЗ, может привести к нарушению качества и безопасности лекарственных средств, продовольственного сырья, воды, пищевой продукции.

В соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" качество пищевых продуктов - совокупность характеристик безопасных пищевых продуктов, отвечающих требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, условиям договора, образцу, документам по стандартизации, технической документации, определяющим их потребительские свойства, пищевую ценность, аутентичность, сортность (калибр, категорию и иное), и удовлетворяющих физиологические потребности человека.

Фактически для каждого предприятия пищевой промышленности и для каждого продукта качество выпускаемого продукта будет зависеть от множества факторов, поскольку с учетом вышеуказанного определения единые требования к качеству отсутствуют.

В то же время законодательством Российской Федерации не установлен порядок определения того, каким образом химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, может повлиять на качество и безопасность указанных продуктов и материалов, кто должен проверять и доказывать, что деятельность других объектов, находящихся в СЗЗ, не ухудшит качество лекарственных средств, продовольственного сырья, воды, пищевой продукции.

В связи с указанным проектируемое требование является неопределенным и, соответственно, невыполнимым.

7. Пунктом 15 Положения устанавливается требование, согласно которому в течение года со дня установления для действующих объектов СЗЗ установление (изменение) границы СЗЗ должно быть подтверждено результатами натурных исследований (измерений), оформленными в виде протоколов лабораторных исследований (измерений), что представляется избыточным, так как результаты исследований и (измерений) учитывались при установлении (изменении) СЗЗ.

По данным, представленным ГК "Русагро", стоимость проведения указанных исследований на одну производственную площадку составляет порядка 2 млн. рублей, для 4 производственных площадок ГК "Русагро" стоимость выполнения требования может составить порядка 8 млн. рублей.

Одновременно с этим на основании пункта 16.1 Положения до установления новой СЗЗ правообладатель объекта обязан приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг.

При указанных обстоятельствах, по данным ГК "Русагро", сумма упущенной выгоды может составить в сутки дифференцировано по производственным площадкам:

- ПП Аткарск - 2,251 млн. рублей;

- ПП Саратов - 4,327 млн. рублей;

- ПП Балаково - 1,531 млн. рублей;

- ПП Екатеринбург - 7,005 млн. рублей.

Обращаем внимание, что не все организации могут приостановить либо прекратить свою производственную деятельность или работу отдельных производственных объектов (опасные производственные объекты, стратегически-важные и социально-значимые объекты). В результате внеплановой остановки работы опасного производственного объекта может возникнуть аварийная ситуация не только на этом объекте, но и на остальных, технологически связанных с ним.

С учетом изложенного указанные положения необходимо исключить из редакции проекта акта. Аналогичное замечание относится к пункту 17 Положения.

8. Подпунктом "в" пункта 29 Положения предусмотрено, что к заявлению об установлении СЗЗ должны прилагаться сведения о регистрации заявления о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проекта СЗЗ.

Установление указанного требования означает, что прежде чем подать заявление на установление СЗЗ, необходимо подать идентичный комплект документов для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения.

Таким образом, будет иметь место двойное рассмотрение подразделениями Роспотребнадзора одного и того же комплекта документов: первый раз - на стадии выдачи санитарно-эпидемиологического заключения, второй раз - на стадии принятия решения об установлении СЗЗ.

Учитывая изложенное, проектируемые требования о наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проекта СЗЗ является избыточным и подлежат исключению из Положения.

9. Согласно пункту 16 Положения в случае, если по результатам вышеуказанных исследований будут установлены превышения санитарно-эпидемиологических требований на границе СЗЗ, правообладатель объекта, в отношении которого была установлена СЗЗ, обязан в течении 30 дней после завершения исследований (измерений) представить в уполномоченный орган заявление об изменении СЗЗ. При этом на основании пункта 31 Положения к заявлению должны быть приложены проект СЗЗ, экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта СЗЗ, сведения о регистрации заявления о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проекта СЗЗ или сведения о ранее выданном санитарно-эпидемиологическом заключении.

Обращаем внимание разработчика, что за указанный срок выполнить данное требование объективно невозможно. Аналогичное замечание относится к пункту 17 Положения.

10. Пунктом 18 Положения предусматривается, что в случае прекращения эксплуатации, ликвидации (сноса) объекта, за границами промышленной площадки объекта, границами объекта его химическое, физическое и(или) биологическое воздействие на среду обитания человека, риски здоровью населения не превышают установленных санитарно-эпидемиологических требований, обязаны обратиться в уполномоченный орган с заявлением о прекращении существования СЗЗ (для объектов, не являющихся объектами накопленного вреда).

Одновременно с этим пунктом 32 Положения устанавливается, что к заявлению о прекращении СЗЗ прилагаются результаты исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за границей промышленной площадки объекта, границей объекта (границей промышленной площадки ранее существовавшего объекта при его ликвидации), оформленные в виде протоколов лабораторных исследований (измерений).

При этом цель проведения указанных исследований определить невозможно.

Ввиду того, что такой объект уже не может оказывать никакого воздействия на атмосферный воздух, так как объект не эксплуатируется, либо отсутствует, объективных причин в проведении указанных исследований нет.

Кроме того, с учетом высокой стоимости проведения исследований (измерений) указанное требование, а также аналогичные требования в редакции Положения подлежат исключению.

11. Пункты 21 - 23 Положения, которыми предусматривается право третьих лиц обратиться с заявлением об установлении, изменении, прекращении существования СЗЗ, представляется нереализуемым при практическом применении ввиду того, что такой заявитель должен запросить исходные данные, необходимые для подготовки обоснования размеров и границ СЗЗ, у правообладателя объекта, после чего заверить все документы у правообладателя объекта, в отношении которого предполагается установление, изменение или прекращение существования СЗЗ.

Вместе с тем обязанность по представлению исходных данных и заверения документов у такого правообладателя отсутствует.

12. Разделом VI Положения устанавливаются требования к обозначению границ СЗЗ на местности.

Одновременно с этим информация об установленных СЗЗ размещается в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также после внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости информация об установленных СЗЗ появляется на картах Росреестра.

Кроме того, правообладателям земельных участков, расположенных в границах установленной СЗЗ, направляются соответствующие уведомления.

В связи с чем представляется неопределенным практический смысл и целесообразность установления знаков по 8 румбам, которые в условиях плотной городской застройки будут портить архитектурно-строительный облик местности (необходимо принимать во внимание, что количество объектов, в отношении которых должна быть установлена СЗЗ, представляет собой огромное множество, включая склады, парковки, магазины, точки общественного питания, физкультурно-оздоровительные сооружения, мойки автомобилей, прачечные, ветлечебницы и т.п.).

13. Состав и содержание проекта СЗЗ не отвечает принципам обоснованности, правовой определенности, исполнимости обязательных требований, установленных в Законе N 247-ФЗ.

13.1. Согласно пункту 35.2 Положения раздел 2 "Методика выполнения работ при проектировании СЗЗ" проекта СЗЗ должен в том числе содержать:

- перечень исходных данных для проектирования; источники исходных данных, в том числе картографических материалов;

- методы, методики и программные средства, использованные для выполнения работ; параметры, принятые для выполнения расчетов рассевания (коэффициенты, определяющие условия рассеивания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе: коэффициент, зависящий от температурной стратификации атмосферы; средняя максимальная температура атмосферного воздуха наиболее жаркого месяца года; средняя максимальная температура атмосферного воздуха наиболее холодного месяца года; значение скорости ветра, превышаемой по средним многолетним данным не более чем в 5% случаев в году; среднегодовая повторяемость ветров различных направлений (роза ветров);

- данные о фоновых концентрациях загрязняющих веществ, с указанием источника предоставленной информации.

Вместе с тем проектом акта не уточняется, какие исходные данные для проектирования СЗЗ должны быть представлены в этом разделе, не установлена форма представления этих данных, не определены источники получения этих данных, а также порядок действий в случае их отсутствия.

Также указанные положения не устанавливают критерии выбора методов, методик и программных средств для выполнения работ. При этом Положение не содержит ссылок на соответствующие нормативные правовые акты, регламентирующие указанные вопросы.

Отсутствие определенности при установлении обязательных требований противоречит части 1 статьи 7 Закона N 247-ФЗ, устанавливающей, что содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении.

13.2. Подпунктом "в" пункта 35.3 Положения предусматривается, что проект СЗЗ должен содержать описание производственной структуры, технологических процессов, мощности объекта, используемого сырья, объемов выпускаемой продукции, веществ, препаратов и т.п., целесообразность представления которых для определения границ СЗЗ отсутствует.

Санитарно-эпидемиологическое законодательство направлено на охрану здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, в том числе посредством соблюдения гигиенических нормативов загрязняющих веществ. Таким образом, оцениваемыми факторами при установлении, изменении, прекращения существования СЗЗ должны являться результаты исследований (измерений) воздействующих на атмосферный воздух веществ в среде обитания человека, а не производственные процессы организации.

При этом не представляется возможным определить, на предмет чего должны быть оценены сведения, указанные в подпункте "в" пункта 35.3 Положения Роспотребнадзором.

С учетом необоснованности и избыточности указанного требования подпункт "в" пункта 35.3 Положения необходимо исключить. Аналогичное замечание относится к пункту 37.3 Положения.

13.3. Положением предусматривается, что проект СЗЗ должен содержать анализ результатов расчетов рассеивания, анализ результатов расчетов физических факторов воздействия, что представляется неопределенным и, как следствие, невыполнимым при практической реализации.

13.4. Исходя из проекта акта проект СЗЗ должен содержать раздел 9 "Программа производственного лабораторного контроля на границе СЗЗ", при этом порядок определения контрольных точек и показателей в целях проведения исследований (измерений) химического, физического и биологического воздействия на атмосферный воздух при подтверждении границ СЗЗ не утвержден. Кроме того, проведение натурных исследований на территориях нормируемых объектов считается избыточной, так как производственный контроль осуществляется только на границе СЗЗ, исходя из наименования раздела.

13.5. В соответствии с пунктом 35.10 Положения в проекте СЗЗ при необходимости разрабатывается план (перечень) мероприятий по защите здоровья населения.

Требуется уточнить перечень случаев (установить критерии), когда необходимо разрабатывать такие планы мероприятий, а также основные требования к их разработке, в том числе составу мероприятий и критерии их достаточности. В предлагаемой редакции, с учетом отсутствия иных нормативных правовых актов, регулирующих критерии, порядок разработки, требования к составу мероприятий, создается правовая неопределенность и высокий риск административного усмотрения.

13.6. Положением определено, что приложением к проекту СЗЗ в том числе являются результаты инвентаризации источников выбросов, оформленные в установленном порядке, вместе с исходными данными и расчетами количества выбросов загрязняющих веществ от источников выбросов, перечень источников физических факторов воздействия с указанием их характеристик и режима работы.

Обращаем внимание, что указанное требование невыполнимо для проектируемых объектов, а также при отсутствии установленного порядка инвентаризации источников выбросов.

14. Пунктом 6.1 предполагается установление одной СЗЗ в отношении нескольких объектов, которые размещаются или планируются к размещению на одной территории, на смежных земельных участках, с общими коммуникациями, инженерными сооружениями, вспомогательными производствами и хозяйствами, по заявлению правообладателей таких объектов.

При этом из проектируемой нормы не представляется возможным определить, является ли она обязательной или предусматривает возможность установления одной СЗЗ для нескольких объектов, а также необходимо ли соблюдение всех перечисленных условий одновременно.

15. В подпункте "в" пункта 8 Положения устанавливается, что критерием определения границы СЗЗ является: "обеспечение приемлемых уровней риска здоровью населения на границе СЗЗ и за ее пределами в соответствии с утвержденными методиками (методами) расчетов оценки риска для здоровья населения".

Стоит отметить, что понятие "приемлемый уровень риска здоровью населения" Законом N 52-ФЗ не определено, методики расчета приемлемого уровня риска здоровью населения, утвержденные в установленном порядке, отсутствуют, порядок определения границы СЗЗ на основании этой (отсутствующей) методики не установлен. Указанное повлечет неопределенность регулирования разработки СЗЗ и необоснованно затруднит ведение предпринимательской деятельности.

С учетом изложенного подпункт "в" пункта 8 Положения подлежит исключению.

Таким образом, постановляющая часть проекта акта требует соответствующей доработки.

К проекту могут быть высказаны и иные замечания, целесообразность изложения которых на текущем этапе отсутствует.

Так, по результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком не обоснованы.

Проект акта не соответствует положениям Закона N 247-ФЗ.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 66 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Публичная кадастровая карта (https://pkk.rosreestr.ru).

*(2) По оценкам указанной организации. В указанную сумму не входят затраты на выкуп объектов, в отношении которых в публичных сервисах Росреестра отсутствуют сведения об их назначении, кадастровой стоимости или точных координатах, позволяющих достоверно установить факт расположения объекта в границах СЗЗ. В целях расчета размер СЗЗ действующих предприятий принят согласно нормативным размерам СЗЗ, предусмотренным СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

*(3) По информации, представленной Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики