Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов" (от 21.04.2021 N 12420-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов" (далее соответственно - проект акта, Положение), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минздравом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан во исполнение пункта 60 плана-графика по подготовке проектов актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации норм Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ), утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.Л. Мутко 14 декабря 2018 г. N 10369п-П9.

В соответствии с разделом 5 сводного отчета целью проекта акта является сохранение природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, являющихся национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначенных для лечения и отдыха населения и, соответственно, относящихся к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

Пунктом 15 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов (далее - округа) отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ).

Проект акта разработан взамен действующего постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" (далее - Положение N 1425), который включен в Перечень нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2467.

Проектом акта устанавливаются порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении и о прекращении существования округов, перечень объектов и территорий, в целях защиты и сохранения которых устанавливаются округа, срок, на который устанавливаются округа, правила определения размеров округов, порядок обозначения границ округов на местности, перечень ограничений использования земельных участков, которые устанавливаются в границах зон округов, правила определения размеров зон, выделяемых в округах, условия использования территорий (земельных участков) в границах округов на местности (перечень запретов, ограничений и специальных режимов) и т.д.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 29 января по 25 февраля 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/01-21/00112765).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в срок с 1 по 8 апреля 2021 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции Администрации Томской области, ФАУ "Главное управление государственной экспертизы", Министерства здравоохранения Чувашской республики, Управления экологии и природных ресурсов, здравоохранения Липецкой области, Министерства экономического развития и инвестиционной политики Республики Башкортостан, Министерства экономического развития Приморского края, Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, ПАО НК "РуссНефть", не содержащие замечаний к проекту акта, позиции Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Аппарата Губернатора Тюменской области, Министерства курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края, Министерства имущественных отношений Мурманской области, содержащие замечания к проекту акта, учтенные в настоящем заключении, а также предложения, рекомендованные к рассмотрению разработчику в целях их возможного учета (прилагаются).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета в рамках проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сообщает следующее.

1. На основании пункта 1 статьи 107 ЗК РФ со дня установления или изменения ЗОУИТ на земельных участках, расположенных в границах ЗОУИТ, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении ЗОУИТ, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям.

Проектом акта предусматривается установление новых запретов и ограничений на размещение объектов в границах округов, например, размещение автозаправочных станций, индивидуальных гаражей. Приложениями 2 и 3 проекта акта устанавливаются требования к параметрам зданий, сооружений, размещение которых запрещается в границах второй и третьей зоны округа, которые не были предусмотрены действующим Положением N 1425.

Также проектируемым регулированием устанавливаются запреты для размещения в границах округов ряда объектов, необходимость которых требует обоснования в сводном отчете.

Например, организация палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации, разведение сельскохозяйственной птицы, производство мяса, масла, рыбы и т.п., выращивание и разведение скота, размещение объектов инфраструктуры порта, объекты, предназначенные для приема, отправки воздушных судов и обслуживания воздушных перевозок.

Установление в границах ЗОУИТ ограничений использования земельных участков, включая запрет размещения объектов капитального строительства определенного назначения, сопряжено с возникновением у третьих лиц права предъявить требование о компенсации в полном объеме понесенных убытков или о выкупе земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости по правилам статьи 57.1 ЗК РФ.

Размер расходов правообладателей объектов (территорий), в отношении которых подлежит установлению ЗОУИТ, на возмещение указанных убытков и выкуп расположенных в границах ЗОУИТ объектов в настоящее время не поддается точной оценке, в том числе по причине непроведения работ по установлению округов в отношении ранее введенных в эксплуатацию объектов и отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о координатах всех объектов капитального строительства, фактически расположенных в границах округов.

По данным, представленным разработчиком в финансово-экономическом обосновании проекта акта, на территории Российской Федерации расположено 123 лечебно-оздоровительные местности и курорта.

С учетом того, что разработчиком в сводном отчете не представлена количественная оценка земельных участков и (или) расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, находящихся в границах округов, в отношении которых устанавливаются запреты и ограничения, спрогнозировать данные о расходах в части возмещения вышеуказанных убытков лицами, указанными в пункте 8 статьи 57.1 ЗК РФ, не представляется возможным, также как не представляется возможным сделать вывод об обоснованности предполагаемого регулирования.

2. По данным, представленным разработчиком в финансово-экономическом обосновании проекта акта, округа установлены в отношении 20 из 123 лечебных оздоровительных местностей и курортов.

На основании части 11 статьи 26 Закона N 342-ФЗ если положением о ЗОУИТ, утвержденным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ (в редакции Закона N 342-ФЗ), установлены требования к предельным размерам указанной зоны, правила определения размера указанной зоны (подзоны), перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанной зоны (подзоны), отличные от установленных на дату установления ЗОУИТ, до 1 июля 2024 г. такие зоны подлежат изменению (в случае изменения границ ЗОУИТ с приложением сведений о границах указанной зоны).

При этом главой VII Положения устанавливаются правила определения размеров зон, выделяемых в округах, с увеличением таких границ в 2 раза и установлением ранее не предусмотренных границ.

Таким образом, все округа подлежат изменению в соответствии с проектируемыми положениями.

Как указано в письме Минздрава России от 29 марта 2021 г. N 17-5/И/2-4820, органами исполнительной власти 9 субъектов Российской Федерации отмечена необходимость выделения дополнительного бюджетного финансирования за счет средств регионального и (или) федерального бюджета без указания размера дополнительных расходов (Калужская область, Алтайский край, Красноярский край, Республика Алтай, Удмуртская Республика) и с указанием размера дополнительных предварительных расходов от 3 млн. рублей (Архангельская область) за проведение работ по установлению и актуализации границ одного округа, до 500 тыс. рублей (Владимирская область), до 4 млн. рублей (Тамбовская область) и до 22,8 млн. рублей (Республика Марий Эл) за проведение работ по установлению и актуализации границ округов.

По данным официального сайта РосТендер (http://rostender.info), диапазон стоимостей на выполнение научно-исследовательских работ "Разработка проекта округа горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности" в республике Крым в 2018 - 2019 г. составляет 4 - 9 млн. рублей на одну местность или курорт.

По информации Министерства здравоохранения Свердловской области, средняя стоимость работ по разработке проекта одного округа составляет свыше 3 млн. рублей*(1).

Таким образом, с учетом средней стоимости работ по разработке проекта округа равной 6 млн. рублей, возможные затраты на изменение округов могут составить порядка 738 млн. рублей*(2).

3. В соответствии с проектируемым регулированием размер округа и его зон формируются следующим образом:

внешний контур границ округа является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта;

в округе выделяется до трех зон, в отношении которых устанавливаются соответствующие ограничения:

-размер 1 зоны по отдельным ресурсам увеличен в 2 раза;

-размер 2 зоны определяется с учетом размера территории, на которой расположены месторождения лечебных ресурсов;

-размер 3 зоны определяется по совокупности площадей распространения всех природных лечебных ресурсов с учетом возможного воздействия на них источников загрязнения.

При этом разработчиком не обосновано увеличение размера границ 1 зоны округа, а также не предусмотрены правила определения размеров 2 и 3 зоны, которые бы исчерпывающим образом обосновывали достаточность установления размера зоны округа.

На основании абзаца второго пункта 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Обращаем внимание разработчика, что Законом N 247-ФЗ предусмотрены принципы установления и оценки применения обязательных требований, к числу которых относятся обоснованность обязательных требований, правовая определенность и системность.

Так, на основании статьи 6 указанного закона необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

Согласно части 1 статьи 7 Закона N 247-ФЗ содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

Таким образом, проектируемые правила определения размеров зон, выделяемых в округах, подлежат соответствующей доработке в сторону сокращения избыточной регуляторной нагрузки, не обусловленной конкретными рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

4. В соответствии с пунктом 26 Положения разработка проектов округов санитарной охраны производится организациями по заданиям заказчика, согласованным с Росприроднадзором и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта(ов) Российской Федерации, а проектов округов горно-санитарной охраны - также с Ростехнадзором, при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, выданного Роспотребнадзором.

4.1. Исходя из вышеизложенного пункта 26 Положения, текста Положения и сопроводительных материалов не представляется возможным определить, какими организациями осуществляется разработка округов, каким требованиям должна соответствовать такая организация и какова стоимость оказания данной услуги, в том числе исходя из вышеуказанного количества территорий, в отношении которых необходимо установление округов.

4.2. На основании пункта 28 Положения заказчиками вышеуказанных работ могут являться любые лица, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, за исключение лиц, установленных главой IX Положения.

Одновременно главой IX Положения устанавливается следующее: "лица, не являющиеся правообладателями природных лечебных ресурсов, земельных участков, занимаемых зданиями, строениями и сооружениями санаторно-курортных организаций, земельных участков, предназначенных для лечения и профилактики заболеваний (санаторно-курортного лечения), не вправе обращаться с заявлением об установлении, изменении или о прекращении существования округов санитарной (горно-санитарной) охраны.".

Таким образом, следуя буквальному смыслу указанных норм в их системной взаимосвязи, заказчиком работ могут быть не любые лица, а только:

1) правообладатели природных лечебных ресурсов;

2) правообладатели земельных участков, занимаемых зданиями, строениями и сооружениями санаторно-курортных организаций;

3) правообладатели земельных участков, предназначенных для лечения и профилактики заболеваний (санаторно-курортного лечения).

Примечание: Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся, соответственно, к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите*(3). Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо принадлежать на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации)*(4). Особо охраняемые природные территории - лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение*(5) и, соответственно, являются федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации либо собственностью муниципальных образований.

С учетом изложенного в соответствии с законодательством Российской Федерации в проекте акта требует более четкого определения субъектный состав заказчиков работ по разработке проектов округов.

В целях недопущения вменения указанных обязанностей иным лицам и организациям пункты 28 и 45 Положения требуют корректировки.

5. Пунктом 47 Положения устанавливаются требования к представлению документов заказчиком работ для подготовки проекта решения Правительства Российской Федерации в случае установления или изменения округа, часть из которых представляются избыточными.

5.1. Например, одновременно должны быть представлены документы, во многом идентичные по содержанию:

заключение о современном состоянии используемых или планируемых к использованию природных лечебных ресурсов	бальнеологические заключения (к заключениям прилагаются справки о современном состоянии этих ресурсов)	экспертные заключения о запасах природных лечебных ресурсов (минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к природным лечебным ресурсам)	справка о состоянии находящихся в пределах территории лечебно-оздоровительной местности или курорта природных лечебных ресурсах и других природных объектах
документация по планировке территории курорта с указанием правообладателей земельных участков, природных лечебных ресурсов и других природных объектов		топографический план территории с экспликацией угодий (в случае их наличия) и сведений об их правообладателях

5.2. Требует дополнительного пояснения, в каком органе и в каком порядке должны быть получены следующие обязательные для представления документы:

- заключение о современном состоянии используемых или планируемых к использованию природных лечебных ресурсов;

- справка о состоянии находящихся в пределах территории лечебно-оздоровительной местности или курорта природных лечебных ресурсах и других природных объектах;

- справка о состоянии территории лечебно-оздоровительной местности или курорта, о находящихся в их пределах природных лечебных ресурсах и других природных объектах.

5.3. Представляется необоснованным требование по представлению санитарно-эпидемиологическое заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях в случае прекращения существования округов.

При этом разработчиком не учитываются случаи отсутствия водного объекта в границах округа, при котором получение санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, выданного Роспотребнадзором, невозможно.

5.4. Абзацем шестым подпункта "б" пункта 47 Положения устанавливается открытый перечень обязательных для представления результатов специальных исследований (в том числе курортологических, гидрогеологических, землеустроительных и других), проводимых научно-исследовательскими и проектными организациями, подтверждающих утрату всех природных лечебных ресурсов на территории округов.

Стоит отметить, что в случае непредставления какого-либо из приведенных в пункте 47 Положения документов для подготовки проекта решения Правительством Российской Федерации Минздрав России возвращает документы без рассмотрения.

С учетом вышеизложенных принципов установления обязательных требований, указанных в Законе N 247-ФЗ, считаем необходимым исключить пункт 47 Положения как порождающий неопределенность правоприменения.

6. Согласно пункту 4 приложения 2 проекта акта в границах второй зоны округа запрещается наличие у объектов одновременно следующих критериев:

1) отсутствие выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух или наличие на объекте стационарных источников загрязнения окружающей среды, масса загрязняющих веществ в выбросах в атмосферный воздух которых не превышает 10 тонн в год, а также при отсутствии в составе выбросов веществ I и II классов опасности, радиоактивных веществ;

2) отсутствие сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в централизованные системы водоотведения, другие сооружения и системы отведения и очистки сточных вод, за исключением сбросов загрязняющих веществ, образующихся в результате использования вод для бытовых нужд, а также отсутствие сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Полагаем, что в указанном пункте разработчиком допущена логическая ошибка в установлении запрета на отсутствие выбросов и сбросов загрязняющих веществ.

Указанный пункт не соотносится с целью предлагаемого регулирования и подлежит исключению из редакции проекта акта.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы не в полной мере.

Проект акта не соответствует требованиям Закона N 247-ФЗ.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 8 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Письмо Министерства здравоохранения Свердловской области от 16 марта 2020 г. N 01-01-57-3644, направленное в Минэкономразвития России.

*(2) 6 000 000 (средняя стоимость разработки одного округа) * 123 = 738 000 000

*(3) Преамбула Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

*(4) Статья 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

*(5) Часть 2 статьи 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".