Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статьи 213 и 330.3 Трудового кодекса Российской Федерации" (от 23.04.2021)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 213 и 330.3 Трудового кодекса Российской Федерации" (далее соответственно - проект акта, ТК РФ), разработанный и направленный Минздравом России для подготовки настоящего заключения (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения в третий раз.

Письмами от 25 ноября 2020 г. N 39599-АХ/Д26и, от 1 марта 2021 г. N 5964-АХ/Д26и Минэкономразвития России уведомляло разработчика о необходимости соблюдения требований и процедур, предусмотренных Правилами.

По результатам рассмотрения представленных для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия (далее - заключение) материалов установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/03-21/00113761).

В период с 3 по 31 марта 2021 г. разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил провело публичные консультации в отношении проекта акта и сводного отчета, в результате которых были получены предложения и замечания от АО "ТАИФ-НК", Союза работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России, ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "ТАТНЕФТЬ", ООО "ИНК", ПАО "Газпром", ПАО "Газпром нефть", ПАО "ГМК "Норникель", Российского союза промышленников и предпринимателей, ООО "ЕвразХолдинг". Не учтенные в заключении предложения и замечания включены в справку (прилагается).

Разработчиком предлагается внедрить механизм медицинского осмотра работников с использованием медицинских изделий, обеспечивающих автоматизированную дистанционную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников.

В указанных целях подготовлен настоящий проект акта, а также проект федерального закона "О внесении изменений в законодательство Российской Федерации в целях совершенствования проведения медицинских осмотров" (далее - проект акта 2) (ID проекта: 02/04/03-21/00113765).

Согласно информации из сводного отчета проект акта и проект акта 2 подготовлены в рамках реализации мероприятий плана мероприятий ("дорожной карты") по разработке проведения автоматизированного дистанционного предрейсового и послерейсового медицинского контроля водителей, а также предрейсового технического контроля транспортных средств, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации М.А. Акимовым от 6 августа 2018 г. N 6182п-п9, в соответствии с пунктом 17 поручения Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2017 г. N АД-П9-7382, данного на основании подпункта "л" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 25 октября 2017 г. N Пр-2165ГС.

Одновременно с этим проектируемое регулирование предлагается распространить не только в целях медицинского контроля водителей, но и работников других отраслей - электроэнергетики, ликвидации химического оружия, а также на работников занятых на подземных работах.

Минэкономразвития России неоднократно обращало внимание разработчика на необходимость представления обоснований относительно соответствия данного поручения и предлагаемого регулирования (письма от 25 ноября 2020 г. N 39599-АХ/Д26и, от 1 марта 2021 г. N 5964-АХ/Д26и). В направленных материалах соответствующая информация отсутствует.

Обращаем внимание на следующие замечания к проектируемому регулированию.

1. Согласно части восьмой статьи 46 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ) в редакции проекта акта 2, особенности использования медицинских изделий, обеспечивающих автоматизированную дистанционную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников, включая требования к идентификации личности работника, проходящего медицинский осмотр, а также кратность и особенности проведения химико-токсикологических исследований наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов у работников, прошедших медицинский осмотр с использованием медицинских изделий, предлагается определить в нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, а именно в соответствующих порядках проведения указанных медицинских осмотров.

Необходимо отметить, что действующим законодательством понятие "медицинского изделия, обеспечивающего автоматизированную дистанционную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния работников" не определено, равно как и то, что следует понимать под медицинским осмотром с применением таких изделий (далее - дистанционный медицинский осмотр). В проектируемом регулировании такие положения также отсутствуют.

Вместе с этим Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам применения информационных технологий в сфере охраны здоровья" Закон N 323-ФЗ был дополнен понятием "телемедицинские технологии - информационные технологии, обеспечивающие дистанционное взаимодействие медицинских работников между собой, с пациентами и (или) их законными представителями, идентификацию и аутентификацию указанных лиц, документирование совершаемых ими действий при проведении консилиумов, консультаций, дистанционного медицинского наблюдения за состоянием здоровья пациента".

При этом, необходимо учитывать то, что любой медицинский осмотр - это очное (непосредственное) взаимодействие медицинского работника с гражданином, поскольку представляет собой комплекс медицинских вмешательств (медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций), направленных на выявление патологических состояний, заболеваний и факторов риска их развития. Телемедицинские технологии обеспечивают дистанционное взаимодействие медицинского работника с пациентом, документирование совершаемых им действий при проведении консультаций, дистанционного медицинского наблюдения за состоянием здоровья пациента. Любой медицинский осмотр не относится к сфере применения телемедицинских технологий, потому что с их применением организуется и оказывается исключительно медицинская помощь, а не медицинские осмотры. Медицинская помощь - комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг.

В целях исключения противоречия между уже существующими обязательными требованиями и проектируемыми и, как следствие, их ошибочного правоприменения, представляется необходимым нормативное закрепление различий между существующим механизмом оказания медицинской помощи в рамках телемедицинских технологий и проектируемых дистанционных медицинских осмотров на уровне федерального законодательства.

Кроме того, обращаем внимание, что понятия "медицинские изделия, обеспечивающие автоматическую дистанционную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния работников", "медицинский дистанционный осмотр", а также обязательные требования к порядку проведения дистанционных медицинских осмотров с применением указанных медицинских изделий должны быть установлены на уровне федерального законодательства и нормативного правового акта Правительства Российской Федерации соответственно.

Предложенный подход позволит достигнуть согласованности с целями и принципами законодательного регулирования в сфере здравоохранения и правовой системы в целом, что позволит реализовать принципы, заложенные в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

2. Согласно изменениям, вносимым проектом акта в статью 213 ТК РФ, при проведении медицинских осмотров допускается использование медицинских изделий, обеспечивающих автоматизированную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников.

Одновременно с этим проектом акта 2 вносятся изменения в ряд федеральных законов, регулирующих отношения в отдельных сферах деятельности: электроэнергетике, транспорте, безопасности дорожного движения, ликвидации химического оружия.

Так, в редакции проекта акта 2 проектируемые медицинские осмотры работников должны проводиться в том числе с использованием медицинских изделий, обеспечивающих автоматизированную дистанционную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников.

Таким образом, проект акта 2 предусматривает обязательное использование медицинских изделий, обеспечивающих автоматизированную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников, при проведении медицинского осмотра.

Стоит отметить, что указанное расхождение в регулировании не отвечает принципу правовой определенности и системности, заложенному в статье 7 Закона N 247-ФЗ.

Согласно статье 7 Закона N 247-ФЗ обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие противоречий между ними.

Резюмируя изложенное, необходимость приобретения специального оборудования, обеспечивающего автоматизированную дистанционную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников, может стать обязательной для значительного числа хозяйствующих субъектов.

К примеру, по данным ОАО "РЖД", число работников, подлежащих прохождению предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров, составляет около 150 тыс. человек, число организаций, осуществлявших в 2018 году деятельность в сфере автомобильных перевозок, по информации Ространснадзора, - более 3 млн*(1), по данным ООО "Издательский дом Энергетика и промышленность"*(2), в отраслях топливно-энергетического комплекса в 2020 году насчитывалось более 2,5 млн работников.

При этом информация о затратах, необходимых для обеспечения реализации проектируемой процедуры дистанционного медицинского осмотра, разработчиком не представлена.

Не представлены данные в части расходов на приобретение медицинских изделий, обеспечивающих автоматизированную дистанционную передачу информации о состоянии работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников, на обучение персонала обращению с программным обеспечением таких медицинских изделий, на техническое обслуживание телеметрических систем, на обеспечение соответствия измеряемых данных нормативам в рамках разрешенных погрешностей (ежегодная поверка медицинской техники). Помимо прочего, хозяйствующими субъектами должны быть обеспечены централизованное хранение информации о проведенных медицинских осмотрах и соответствующий обмен ею.

Следует также принимать во внимание, что при внедрении системы для передачи информации о проводимых дистанционных осмотрах работников затраты держателя и оператора такой системы состоят не только из затрат на ее разработку, но и на ее подключение, в том числе региональных модулей, ее эксплуатацию, а также защиту информации, содержащейся в системе.

Кроме того, разработчиком не представлена информация о наличии и количестве медицинских организаций, оказывающих услуги круглосуточного предрейсового дистанционного медицинского осмотра.

3. В представленном сводном отчете отсутствует информация о планируемом лицензировании деятельности, связанной с использованием в рамках медицинского осмотра медицинских изделий, обеспечивающих дистанционную передачу информации о состоянии здоровья работников и дистанционный контроль состояния здоровья работников.

Вместе с тем согласно представленному Перечню нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта акта разработчиком предполагается пересмотр постановления Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")".

Информации относительно затрат хозяйствующих субъектов, которые будут вызваны необходимостью соблюдения обязательных требований в сфере лицензирования, разработчиком также не представлено.

Обращаем внимание, что согласно статье 9 Закона N 247-ФЗ при установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

о несоответствии проекта акта Закону N 247-ФЗ;

о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования;

о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 6 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Письмо Минтранса России от 31 июля 2018 г. N НА-22/10980

*(2) Согласно информации с официального сайта ООО "Издательский дом Энергетика и промышленность" https://www.eprussia.ru/news/base/2020/3427116.htm