Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении состава, порядка и сроков предоставления операторами подвижной радиотелефонной связи информации, необходимой для осуществления мониторинга соблюдения операторами связи обязанности по проверке достоверности сведений об абоненте и сведений о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя" (от 07.05.2021 N 14210-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении состава, порядка и сроков предоставления операторами подвижной радиотелефонной связи информации, необходимой для осуществления мониторинга соблюдения операторами связи обязанности по проверке достоверности сведений об абоненте и сведений о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минцифры России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 16 марта по 5 апреля 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/03-21/00114142).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Следует отметить, что в сводке предложений по результатам размещения текста проекта акта поступило значительное количество замечаний и предложений физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности, однако разработчиком представлены однообразные комментарии о целях разработки проекта акта, что не может в полной мере расцениваться как достаточная причина отклонения поступивших позиций.

Проект акта разработан в целях реализации Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N 533-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" (далее соответственно - Закон N 533-ФЗ, Закон о связи).

В соответствии с положениями Закона N 533-ФЗ, предусматривающими дополнение статьи 46 Закона о связи, устанавливающей обязанности операторов связи, пунктом 13, для осуществления мониторинга соблюдения операторами связи обязанности по проверке достоверности сведений об абоненте и сведений о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя оператор подвижной радиотелефонной связи обязан обеспечить Роскомнадзору доступ, в том числе с использованием информационной системы мониторинга:

- к информации о способах подтверждения сведений и результатах проведенных проверок достоверности сведений об абоненте и сведений о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя;

- к сведениям об абонентах и сведениям о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя, об используемом ими пользовательском оборудовании (оконечном оборудовании);

- к информации о функционировании идентификационных модулей, используемых абонентами и пользователями услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя.

Кроме того, данной нормой установлена обязанность операторов подвижной радиотелефонной связи в указанных целях направлять в информационную систему мониторинга иную информацию.

Состав, порядок и сроки представления такой информации устанавливаются проектом акта.

По результатам анализа проекта акта и комплекта материалов к нему в отношении проектируемого регулирования считаем необходимым представить следующие замечания.

1. Проектом акта предусмотрен широкий перечень и значительный объем информации в рамках процедуры предоставления доступа (либо направления дополнительной информации) Роскомнадзору, которые не в полной мере соответствуют целям регулирования, предусмотренным Законом N 533-ФЗ.

Так, информация должна представляться в целях осуществления мониторинга Роскомндзором соблюдения операторами связи обязанности по проверке достоверности сведений об абоненте и сведений о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя.

1.1. Проектом акта предусмотрено предоставление операторами связи детальной информации обо всех оказанных услугах связи (вызовы, сообщения, передача данных, в том числе с указанием вызываемых номеров, подключение к базовым станциям, то есть фактически местонахождение абонентов, объем переданных данных).

Представляется, что информация о фактах взаимодействия абонентов не позволит идентифицировать личность и оценить соблюдение требований операторами связи по проверке достоверности сведений об абоненте.

Более того, в соответствии с пунктом 22 Правил оказания услуг телефонной связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. N 1342 (далее - Правила оказания услуг телефонной связи), в договоре об оказании услуг связи указываются только следующие достоверные данные об абоненте:

фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства, дата рождения, реквизиты документа, удостоверяющего личность, - для физического лица;

наименование (фирменное наименование) организации, место нахождения, основной государственный регистрационный номер, индивидуальный номер налогоплательщика - для юридического лица;

фамилия, имя, отчество (при наличии), дата рождения, реквизиты документа, удостоверяющего личность, основной государственный регистрационный номер - для индивидуального предпринимателя.

В этой связи перечень данных об абоненте ограничен действующим законодательством.

Информация об оказанных услугах связи представляется избыточной для целей реализации проектируемого регулирования и при необходимости предоставляется операторами связи для осуществления оперативно-разыскных мероприятий.

Более того, такая информация может быть отнесена к тайне переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение такого права допускается только на основании судебного решения.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 октября 2003 г. N 345-О указал, что право каждого на тайну телефонных переговоров по своему конституционно-правовому смыслу предполагает комплекс действий по защите информации, получаемой по каналам телефонной связи, независимо от времени поступления, степени полноты и содержания сведений, фиксируемых на отдельных этапах ее осуществления; в силу этого к информации, составляющей охраняемую Конституцией Российской Федерации и действующими на территории Российской Федерации законами тайну телефонных переговоров, относятся любые сведения, передаваемые, сохраняемые и устанавливаемые с помощью телефонной аппаратуры, включая данные о входящих и исходящих сигналах соединения телефонных аппаратов конкретных пользователей связи; для доступа к указанным сведениям необходимо получение судебного решения.

Кроме того, информация о фактах передачи голосовой информации должна предоставляться операторами связи дважды. Во-первых, в рамках получения доступа Роскомнадзора к их информационной системе; во-вторых, в рамках запросов в соответствии с пунктом 10.4 проекта акта. Такое дублирование не может быть поддержано.

Учитывая, что разработчиком не приведена информация об иных проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, за исключением реализации Закона N 533-ФЗ, пункты 2.4.4-2.4.19, 10 подлежат исключению из проекта акта.

1.2. Пунктом 2.3 проекта акта предлагается направлять сведения об используемом абонентами и пользователями услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя пользовательском оборудовании (оконечном оборудовании) (далее - IMEI).

Учитывая, что указание IMEI в единой системе идентификации и аутентификации (далее - ЕСИА) абонентом является правом, а не обязанностью, сверка данных, предоставленных оператором связи, с данными в ЕСИА может быть затруднительной.

Кроме того, операторами связи в рамках публичного обсуждения проекта акта был поднят вопрос уникальности IMEI и легкодоступности изменения IMEI с помощью оборудования с простейшим программным обеспечением. По оценкам субъектов предпринимательской деятельности, приведенным в сводке предложений, в сетях крупнейших операторов связи доля абонентских устройств с измененными или отсутствующими IMEI составляет около 7 % всей абонентской базы. Однако разработчиком не представлен предметный комментарий неучета указанного замечания.

Таким образом, имеется теоретическая возможность совпадения IMEI у различных абонентских устройств, а также его отсутствия.

Более того, право указания IMEI в соответствии с Законом N 533-ФЗ вступит в силу 1 декабря 2021 года, а предоставление доступа к сведениям об IMEI в соответствии с проектом акта должно быть осуществлено не позднее 23 августа 2021 г., что представляется труднореализуемым.

На основании изложенного считаем, что пункт 2.3 подлежит исключению.

1.3. В соответствии с пунктом 10 проекта акта Роскомнадзор вправе направить запрос оператору подвижной радиотелефонной связи о предоставлении иной информации, необходимой для осуществления мониторинга соблюдения операторами связи обязанности по проверке достоверности сведений об абоненте и сведений о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя, в том числе о перечне базовых станций и географических координатах мест их расположения с указанием зон обслуживания и идентификаторов секторов.

Однако информация о базовых станциях имеется в распоряжении Роскомнадзора в соответствии с действующим законодательством, например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2004 г. N 539 "О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств".

В этой связи повторное ее предоставление считаем избыточным.

2. Значительный объем представляемой информации, сокращенные интервалы сроков ее представления (обновление информации 1 раз в сутки), организация круглосуточного взаимодействия систем операторов подвижной радиотелефонной связи с информационной системой Роскомнадзора, организация технологического канала связи, обладающего пропускной способностью не менее 100 Мбит/с, с обязательным шифрованием передаваемой информации сопряжены с дополнительными административными, временными и материальными издержками субъектов предпринимательской деятельности.

Однако разработчиком в разделе 11 сводного отчета отмечается отсутствие затрат субъектов предпринимательской деятельности в связи с проектируемым регулированием, что не может быть подтверждено Минэкономразвития России.

На основании изложенного считаем необходимым оценить затраты операторов подвижной радиотелефонной связи на реализацию положений проекта акта.

3. С учетом того, что значительный объем представляемой информации не относится к целям регулирования, и именно он определяет необходимость оперативного обновления такой информации, может быть сделан вывод о том, что для целей регулирования достаточно данных, которые изменяются только при их первичном внесении либо коррекции, и обновление таких данных 1 раз в сутки не требуется.

4. Проектом акта предусматривается, что он вступит в силу 1 июня 2021 г. одновременно с Законом N 533-ФЗ.

В соответствии с пунктом 7 проекта акта предоставление операторами подвижной радиотелефонной связи доступа к информации, предусмотренной пунктом 2 проекта акта, осуществляется не позднее 60 рабочих дней со дня вступления в силу проекта акта.

Однако по информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности, на доработку биллинга оператора связи может потребоваться порядка 9-12 месяцев.

Кроме того, учитывая, что право указания IMEI в соответствии с Законом N 533-ФЗ вступит в силу 1 декабря 2021 года, срок предоставления доступа к сведениям об IMEI должен быть скорректирован.

В этой связи считаем необходимым предусмотреть переходный период в проекте акта, достаточный для организации операторами связи взаимодействия, предусмотренного проектируемым регулированием.

5. В соответствии с пунктом 3 проекта акта информация должна предоставляться в объеме, достаточном для осуществления необходимой для проверки достоверности сведений об абонентах и пользователях услугами связи абонента - юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Представляется, что круг такой информации определяется в проекте акта. В этой связи целесообразность указания в проекте акта такой нормы отсутствует.

В случае, если имеется в виду иной набор сведений, которые должны предоставлять операторы связи, считаем указанное положение избыточным и не соответствующим Закону N 533-ФЗ, которым определено, что полный перечень сведений для представления и доступа Роскомнадзору должен быть определен в проекте акта.

Согласно статье 4 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательных требованиях) к принципам установления и оценки применения обязательных требований отнесены в том числе правовая определенность и системность, открытость и предсказуемость, однако указанные принципы не соблюдены в указанной норме.

Таким образом, пункт 3 проекта акта подлежит исключению.

6. В соответствии с пунктом 4 проекта акта обеспечение операторами подвижной радиотелефонной связи доступа к информации, необходимой для осуществления мониторинга соблюдения операторами связи обязанности по проверке достоверности сведений об абоненте и сведений о пользователях услугами связи абонента - юридического лица либо индивидуального предпринимателя, осуществляется посредством организации взаимодействия, в том числе автоматического взаимодействия, систем операторов подвижной радиотелефонной связи с информационной системой.

То есть из буквального толкования указанной нормы обеспечение доступа должно осуществляться посредством организации взаимодействия как в автоматическом режиме, так и в ручном.

Учитывая значительный объем данных об абонентах, а также дополнительное направление информации операторами связи, считаем, что такое взаимодействие в рамках предоставления доступа Роскомнадзору должно осуществляться только в автоматическом режиме.

Кроме того, операторами связи в рамках публичного обсуждения проекта акта было высказано замечание о невозможности обработки существенного массива данных об абонентах в ручном режиме в сроки, установленные проектом акта (1 раз в сутки).

На основании изложенного считаем, что пункт 4 проекта акта подлежит доработке.

Аналогичные замечания могут быть представлены в отношении пунктов 8 и 11 проекта акта.

7. Пунктом 12 проекта акта устанавливается обязанность по использованию для обмена информацией в электронном виде сертифицированных средств усиленной квалифицированной электронной подписи, позволяющих идентифицировать владельца квалифицированного сертификата ключа проверки электронной подписи (далее - УКЭП).

Учитывая, что вся информация в соответствии с проектом акта представляется в электронном виде, указанная норма фактически устанавливает обязанность по направлению информации и заверению ее УКЭП даже для случаев автоматического взаимодействия информационных систем, что представляется избыточным.

На основании изложенного пункт 12 проекта акта нуждается в доработке.

8. Пунктами 2.2.1-2.2.5 проекта акта устанавливается перечень сведений об абоненте, необходимых к представлению, в том числе место жительства (место нахождения), дата выдачи документа, удостоверяющего личность, наименование органа, выдавшего такой документ, код подразделения.

В настоящее время заполнение таких полей не является стандартизированным, например, могут использоваться различные сокращения, что способно затруднить автоматизированную проверку достоверности сведений.

Кроме того, в Правилах оказания услуг телефонной связи отсутствует регламентация данных о реквизитах документа, удостоверяющего личность. В этой связи возможны ситуации, при которых отдельные реквизиты могут отсутствовать в базах данных операторов связи, например, дата и орган выдачи такого документа, код подразделения.

Также по информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности, существующие способы проверки достоверности данных об абонентах и пользователях, например, посредством системы межведомственного электронного взаимодействия, не позволяют проверить дату и орган выдачи документа, удостоверяющего личность, и, следовательно, удостовериться в корректности таких данных.

Таким образом, в целях исключения случаев несовпадения данных об абоненте по отдельным неструктурированным реквизитам документа, удостоверяющего личность, а также при отсутствии возможности осуществить проверку достоверности таких сведений полагаем целесообразным для целей проектируемого регулирования использовать только серию и номер документа, удостоверяющего личность.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- проект акта не соответствует Закону об обязательных требованиях;

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы не в полной мере;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.