Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства сельского хозяйства РФ "Об утверждении требований к размещению пасек" (от 18.05.2021)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минсельхоза России "Об утверждении требований к размещению пасек" (далее соответственно - проект акта, Требования), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании части 2 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N 490-ФЗ "О пчеловодстве в Российской Федерации" (далее - Закон N 490-ФЗ) и пункта 5.2.122 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является установление требований к размещению пасек для осуществления пчеловодства.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 8 апреля по 6 мая 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/04-21/00114912).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Проектом акта реализуется полномочие разработчика по установлению обязательных требований к размещению пасек гражданами в личных подсобных хозяйствах, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, индивидуальными предпринимателями, организациями.

В этой связи необходимо отметить, что согласно пункту 5 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N 490-ФЗ "О пчеловодстве в Российской Федерации" (далее - Закон N 490-ФЗ) пасека представляет собой комплекс сооружений, в том числе ульев, и оборудования, расположенный на земельном участке, используемом в целях осуществления пчеловодства.

Проектом акта фактически регламентируются вопросы установления требований к процессам проектирования сооружений, относящиеся к сфере технического регулирования.

Между тем соответствующие правоотношения в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к зданиям и сооружениям (далее - ЗиС) (продукции) или к связанным с требованиями к ЗиС (продукции) процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации регулируются Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) и Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ), устанавливающим особенности*(1) технического регулирования в области обеспечения безопасности ЗиС.

Частью 3 статьи 4 Закона N 184-ФЗ установлено положение, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 Закона N 184-ФЗ.

Следовательно, реализация соответствующего полномочия разработчика нарушает указанное нормативное правило Закона N 184-ФЗ.

2. Частью 1 статьи 3 Закона N 384-ФЗ закреплено правило, в соответствии с которым объектом технического регулирования являются ЗиС любого назначения (в том числе входящие в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения), а также связанные с ЗиС процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), то есть процессы, относящиеся ко всему жизненному циклу ЗиС.

Кроме того, необходимо обратить внимание на нормативные предписания части 5 статьи 3 Закона N 384-ФЗ, согласно которым дополнительные требования безопасности к ЗиС (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным с ЗиС процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) могут устанавливаться иными техническими регламентами. При этом указанные требования не могут противоречить требованиям Закона N 384-ФЗ.

С учетом изложенного установление непредусмотренных Законом N 384-ФЗ обязательных требований к пасекам может быть реализовано в рамках технических регламентов.

3. Частью 6 статьи 3 Закона N 384-ФЗ предусмотрено нормативное правило, в соответствии с которым Закон N 384-ФЗ устанавливает минимально необходимые требования к ЗиС (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным с ЗиС процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

Частью 1 статьи 6 Закона N 384-ФЗ установлено положение, согласно которому Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Закона N 384-ФЗ.

На основании части 8 статьи 6 Закона N 384-ФЗ в случае, если для подготовки проектной документации требуется отступление от требований, установленных включенными в указанный в части 1 настоящей статьи перечень национальными стандартами и сводами правил, недостаточно требований к надежности и безопасности, установленных указанными стандартами и сводами правил, или такие требования не установлены, подготовка проектной документации и строительство здания или сооружения осуществляются в соответствии со специальными техническими условиями, разрабатываемыми и согласовываемыми в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Ввиду этого соблюдение установленных Законом N 384-ФЗ нормативных правил обеспечивает безопасность ЗиС. С учетом изложенного установление дополнительных требований к пасекам (ЗиС) может реализовываться в рамках законодательства о техническом регулировании путем выполнения требований Закона N 384-ФЗ в целях обеспечения безопасности ЗиС.

4. С учетом изложенных в пунктах 2-4 настоящего заключения замечаний необходимо обратить внимание на нормативные предписания статьи 7 Федерального закона N 247-ФЗ от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ), согласно которым содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

Обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними. Обязательные требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 9 Закона N 247-ФЗ установление обязательных требований, исключающих возможность исполнить другие обязательные требования, не допускается.

Дополнительно к изложенному необходимо обратить внимание на возможный риск установления (в рамках реализации полномочий разработчика, предусмотренных проектом акта) требований к пасекам в целях осуществления пчеловодства, не соответствующих и (или) противоречащих установленным Законом N 384-ФЗ требованиям, что на практике способно привести к невозможности выполнения либо требований в области технического регулирования, либо в области пчеловодства.

5. Пунктом 3 Требований устанавливается правило, на основании которого не допускается размещение пасек на земельных участках, которые были использованы для размещения кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов.

Вместе с тем частью 3 статьи 6 Закона N 490-ФЗ уже установлено нормативное правило, согласно которому запрещается расположение пчеловодческой инфраструктуры на земельных участках, которые были использованы для размещения кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Закона N 490-ФЗ пчеловодческая инфраструктура представляет собой совокупность объектов капитального строительства и (или) некапитальных строений, сооружений, в том числе ульев, земельных участков, оборудования, пасек, используемых в целях осуществления пчеловодства.

В этой связи обращаем внимание, что частью 2 статьи 7 Закона 247-ФЗ определено нормативное правило, согласно которому обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным исключить указанный пункт из редакции проекта акта.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

о несоответствии проекта акта Закону N 247-ФЗ;

о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования;

о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) В соответствии со статьей 5.1 Закона N 184-ФЗ особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Законом N 384-ФЗ.