Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о зонах с особыми условиями использования территории" (от 30.04.2021 N 13660-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о зонах с особыми условиями использования территории" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Росреестром (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) основаниями для разработки проекта акта являются пункт 4 блока "Градостроительное развитие территорий" подраздела 5.4 "Новый ритм строительства" раздела 5 "Запуск нового инвестиционного цикла и улучшение делового климата" Общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике, одобренного на заседании Правительства Российской Федерации 23 сентября 2020 г. (протокол N 36, раздел VII), пункт 27 поручения Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2020 г. N ММ-П13-14084 об исполнении подпункта "б" пункта 6 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам расширенного заседания президиума Государственного Совета Российской Федерации, состоявшегося 28 сентября 2020 г., от 24 октября 2020 г. N Пр-1726ГС, пункт 11 плана мероприятий ("дорожная карта") реализации механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата" "Градостроительная деятельность", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2021 г. N 48-р.

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета проект акта направлен на исключение из законодательства Российской Федерации избыточных ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, составляющих режим, предусмотренный зонами с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ), а также совершенствование самого порядка установления таких зон, имея в виду сокращение административных барьеров при их установлении и изменении.

Так, проектом акта предусматривается исключение таких видов ЗОУИТ как:

- охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии);

- охранная зона железных дорог;

- придорожные полосы автомобильных дорог IV и V категории;

- охранная зона трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов);

- охранная зона линий и сооружений связи;

- зона ограничений передающего радиотехнического объекта, являющегося объектом капитального строительства;

- охранная зона пунктов государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети;

- зона наблюдения;

- зона безопасности с особым правовым режимом;

- охранная зона гидроэнергетического объекта;

- охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена;

- охранная зона тепловых сетей.

При этом исходя из положений статьи 29 проекта акта в случае, если такие ЗОУИТ уже установлены, продолжают свое существование следующие ЗОУИТ:

- придорожные полосы автомобильных дорог IV и V категории;

- зона ограничений передающего радиотехнического объекта, являющегося объектом капитального строительства;

- зона наблюдения;

- зона безопасности с особым правовым режимом;

- охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена.

В отношении трубопроводов, объектов электроэнергетики, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, сетей и сооружений связи, тепловых сетей, гидроэнергетических объектов вместо ЗОУИТ предлагается установить публичный сервитут (без платы за публичный сервитут при возмещении убытков в связи с ранее установленными ограничениями в ЗОУИТ).

В отношении установленных охранных зон пунктов государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети со дня вступления в силу законопроекта вместо ЗОУИТ считается установленным публичный сервитут (без платы за публичный сервитут при возмещении убытков в связи с ранее установленными ограничениями в ЗОУИТ).

Кроме того, проектом акта предусматривается добровольный отказ от ограничений использования земельных участков в границах ЗОУИТ, устанавливаемых исключительно в целях предупреждения и устранения вредного воздействия на среду обитания человека, без права требования возмещения вреда, причиненного вследствие несоблюдения ограничений, а также их выкупа или возмещения убытков, причиненных ограничениями, для отдельных категорий собственников земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости.

Также проектом акта предлагается не устанавливать ЗОУИТ в отношении объектов капитального строительства, для строительства которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не требуется разрешение на строительство*(1).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 24 февраля по 23 марта 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/02-21/00113287).

Минэкономразвития России концептуально поддерживает сокращение ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, связанных с установлением ЗОУИТ, ввиду наличия обязанности у правообладателей объектов, в отношении которых устанавливаются ЗОУИТ, по возмещению убытков лицам, деятельность которых будет ограничена в связи с установлением таких ЗОУИТ, что впоследствии негативным образом сказывается на всех участниках правоотношений: обязанных соблюдать ограничения и запреты, обязанных возмещать убытки, связанные с ограничениями и запретами, при том, что безопасная эксплуатация объектов может осуществляться альтернативным методом регулирования - требованиями технического регулирования, требованиями законодательства в соответствующих сферах.

Одновременно с этим по результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета и прилагаемых к проекту акта материалов Минэкономразвития России сообщает следующее.

1. Хозяйствующими субъектами в сферах деятельности трубопроводного транспорта, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, связи, теплоэнергетики, гидроэнергетики на официальном сайте представлены концептуальные замечания в отношении проектируемого регулирования в части невозможности обеспечить безопасность функционирования принадлежащих им систем без установления ограничений на размещение объектов капитального строительства вблизи объектов инженерно-технического обеспечения и требований о согласовании осуществления хозяйственной деятельности на землях и земельных участках, находящихся в границах ЗОУИТ, существование которых проектом акта предлагается прекратить.

Для указанных хозяйствующих субъектов ЗОУИТ устанавливаются в целях защиты принадлежащих им объектов. Публичный сервитут, по мнению бизнес-сообщества, не обеспечит выполнение защитной и охранной функции таких объектов, что может привести к угрозе аварийных ситуаций, осуществлению деятельности по поставке производимых и транспортируемых ресурсов с перебоями. Также публичный сервитут исходя из положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) может устанавливаться не для всех объектов, в отношении которых предполагается прекратить существование ЗОУИТ.

Принимая во внимание обеспокоенность бизнес-сообщества указанными рисками, представляется целесообразным дополнительно проработать вопрос установления требований безопасной эксплуатации объектов, исключающих нарушение безаварийного функционирования и причинение вреда таким объектам.

2. В целях обеспечения безаварийного функционирования линейных объектов (газопроводов, объектов электроэнергетики и связи, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения) при строительстве и реконструкции иных объектов капитального строительства (включая линейные объекты), проектом акта устанавливается возможность осуществления реконструкции, в том числе переноса линейных объектов. Одновременно с этим в границах ЗОУИТ таких линейных объектов снимаются ограничения на размещение объектов капитального строительства.

Таким образом, проектом акта устанавливается преимущественное право на строительство и реконструкцию объекта капитального строительства перед правом размещения линейных объектов на их существующем месте.

На основании статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в редакции проекта акта для осуществления реконструкции, в том числе переноса линейных объектов застройщиком может быть предусмотрена выдача технических требований и условий сноса или реконструкции сетей инженерно-технического обеспечения путем их переноса (выноса) для целей размещения объекта капитального строительства.

При этом проектом акта не разрешается вопрос обязательности выдачи технических требований и условий, экономической целесообразности реконструкции и переноса таких линейных объектов, не уточняется, за счет кого из участников правоотношений будет осуществляться реконструкция или перенос линейного объекта (в том числе оформление землеустроительной, разрешительной, проектной документации).

Стоит отметить, что по данным, представленным ПАО "ВымпелКом", стоимость работ по переносу 1 км линии связи в грунте составляет порядка 1,5 млн. рублей, а продолжительность работ с учетом оформления необходимой документации может составить 1,5 года.

Регламентацию порядка реконструкции сетей инженерно-технического обеспечения, в том числе в связи с их переносом, предлагается установить в федеральном законе, подготовка которого предусмотрена пунктом 21 Плана мероприятий ("дорожной карты") реализации механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата" "Градостроительная деятельность", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2021 г. N 48-р, ответственным федеральным органом исполнительной власти за исполнение которого является Минстрой России.

На основании абзаца второго пункта 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Устанавливаемые проектом акта положения в указанной части не соответствуют принципам обоснованности и правовой определенности обязательных требований, установленных статьями 6 и 7 Закона N 247-ФЗ, согласно которым необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей. Обязательные требования должны быть ясными, логичными, понятными как правоприменителю, так и иным лицам, не должны приводить к противоречиям при их применении, а также должны быть согласованными с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

С учетом изложенного считаем целесообразным перед разработкой вышеуказанного порядка реконструкции сетей инженерно-технического обеспечения, в том числе в связи с их переносом, конкретизировать вышеизложенные вопросы в редакции проекта акта.

3. Как указано выше, проектом акта устанавливается добровольный отказ от ограничений использования земельных участков в границах ЗОУИТ, устанавливаемых исключительно в целях предупреждения и устранения вредного воздействия на среду обитания человека, без права требования возмещения вреда, причиненного вследствие несоблюдения ограничений, а также их выкупа или возмещения убытков, причиненных ограничениями, для отдельных категорий собственников земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости.

Пунктом 1.2 статьи 107 ЗК РФ в редакции проекта акта предусматривается, что правообладатели объектов, находящихся в границах таких ЗОУИТ или их части, если такие объекты являются объектами по производству и хранению лекарственных средств, объектами пищевых отраслей промышленности, оптовыми складами продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексами водопроводных сооружений, а также объектами, предназначенными для подготовки и хранения питьевой воды, земельными участками, предназначенными для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, которая используется в качестве пищевой продукции, не могут воспользоваться правом отказа от соблюдения ограничений в границах таких ЗОУИТ.

Стоит отметить, что вредное воздействие на среду обитания человека не всегда может оказывать влияние на продукцию, производимую, хранимую, например, в закрытых помещениях (в том числе закрытых емкостях) с соблюдением санитарных условий, обеспечивающих качество такой продукции.

В соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" качество пищевых продуктов - совокупность характеристик безопасных пищевых продуктов, отвечающих требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, условиям договора, образцу, документам по стандартизации, технической документации, определяющим их потребительские свойства, пищевую ценность, аутентичность, сортность (калибр, категорию и иное), и удовлетворяющих физиологические потребности человека.

Фактически для каждого предприятия пищевой промышленности и для каждого продукта качество выпускаемого продукта будет зависеть от множества факторов, поскольку с учетом вышеуказанного определения единые требования к качеству отсутствуют.

В то же время законодательством Российской Федерации не установлен порядок определения того, каким образом вредное воздействие на среду обитания человека может повлиять на качество и безопасность указанных продуктов и материалов.

В связи с изложенным положение пункта 1.2 статьи 107 ЗК РФ в редакции проекта акта представляется избыточным ввиду того, что производитель (поставщик) обязан обеспечивать качество продукции для конечного потребителя независимо от того, расположены ли объекты производства или хранения продукции в зоне вредного воздействие на среду обитания человека или нет.

4. Дополнительно стоит обратить внимание на неразрешенный проектом акта вопрос осведомленности нахождения того или иного земельного участка и (или) объекта капитального строительства в границах ЗОУИТ для собственника такого земельного участка и (или) объекта. Так, при выборе территории под застройку необходимо обладать сведениями о том, что запланированный для строительства объект капитального строительства не будет находиться в границах ЗОУИТ или в непосредственной близости от них, так как это может привести к невозможности строительства или множеству ограничений к процессу строительства, а впоследствии к удорожанию проекта.

Основной причиной нарушений ограничений, установленных для ЗОУИТ, является отсутствие сведений о границах соответствующих зон в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), а также в иных открытых источниках, в результате чего правообладатели земельных участков и уполномоченные на выдачу разрешительной документации на строительство органы власти не имеют необходимых сведений. Так, субъекты предпринимательской деятельности, приобретая земельный участок, могут не иметь информации о нахождении земельного участка в границах ЗОУИТ, правовом режиме ЗОУИТ и ограничениях собственных прав. После регистрации прав на такой земельный участок может сложится ситуация, когда избранный вид предпринимательской деятельности будет невозможно осуществить именно в силу нахождения в границах ЗОУИТ.

Результатом указанного может стать недействительность оснований предоставления земельного участка в собственность, признание постройки самовольной, а также истребование земельного участка из чужого незаконного владения на основании виндикационного иска. В судебной практике сформировалась позиция о том, что ограничения, вытекающие из установления ЗОУИТ, распространяются на земельный участок вне зависимости от включения сведений о них в ЕГРН. Таким образом, хозяйственная деятельность на земельном участке в таких условиях сопряжена со значительными рисками.

Таким образом, вопрос об осведомленности собственника построенного объекта о действии ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка, сохраняет свою актуальность.

Также одной из причин неосведомленности является заявительный характер установления ЗОУИТ, который не позволяет внести полные сведения в ЕГРН.

С учетом изложенного представляется необходимым предусмотреть в проекте акта положения, в соответствии с которыми правообладатели земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также лица, планирующие осуществлять застройку на том или ином земельном участке, могли иметь беспрепятственный доступ к картам, на которых было бы возможно определить нахождение земельного участка в границах установленных ЗОУИТ и в границах предполагаемых к установлению ЗОУИТ.

5. В отношении порядка возмещения убытков собственникам земельных участков и (или) объектов, расположенных на таких земельных участках, деятельность которых может быть ограничена в связи с установлением ЗОУИТ, сообщаем следующее.

Анализ судебной практики показывает, что существуют единичные случаи по взысканию убытков, причиненных установлением ЗОУИТ, с органов публичной власти. Имеются две тенденции в правоприменительной практике по данному аспекту:

- суды исходят из того, что право на возмещение имеют правообладатели земельных участков, правомочия которых были ограничены непосредственно при возникновении соответствующего ограничения. Если лицо не было собственником земельного участка на момент установления ЗОУИТ, то и его законные интересы не были нарушены. При этом предыдущий собственник право на компенсацию убытков утратил (объект отчужден), а новый это право не приобрел. В указанном случае новый собственник не только имеет риск приобретения права на земельный участок, который не будет иметь возможности использовать по назначению, но и лишается права на возмещение убытков в порядке, установленном статьей 57 ЗК РФ;

- в судах отсутствует общий подход к решению дел о возмещении убытков, причиненных установлением ЗОУИТ. В некоторых случаях суды удовлетворяют требование о взыскании убытков, вызванных распространением на часть земельного участка территории таких зон; в других - суды полагают, что факт нахождения участка в охранной зоне не свидетельствует о невозможности его использования по целевому назначению, т.к. в границах такой зоны запрещено осуществление далеко не всех видов деятельности.

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

Проект акта не в полной мере соответствует положениям Закона N 247-ФЗ.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

-------------------------------------------

*(1) Перечень не исчерпывающий, может быть продолжен законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности. Перечень установлен частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса, постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2020 г. N 1816 "Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории, перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство, внесении изменений в перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации"