Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" (подготовлен Минвостокразвития России 09.07.2021)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях"
(подготовлен Минвостокразвития России 09.07.2021 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" (далее - проект федерального закона, законопроект) разработан в соответствии с пунктом 83 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2021 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 3683-р.

Целью разработки законопроекта является совершенствование механизма заключения концессионных соглашений в целях создания (реконструкции) объектов концессионных соглашений на территории Дальневосточного федерального округа.

На сегодняшний день рынок концессионных соглашений в России динамично развивается: за все время действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее также - Федеральный закон N 115-ФЗ) объем рынка достиг более 2 трлн. руб., а количество проектов стоимостью выше 100 млн. руб. составило более 430*(1). Вектор развития всего рынка задает главным образом транспортная отрасль. В ней запускаются и планируются наиболее капиталоемкие инфраструктурные проекты: на 56 заключенных сделок приходится 1,4 трлн руб., или 70% инвестиций во все концессионные проекты. По оценкам экспертов к 2025 г. рынок концессионных соглашений может вырасти до 3,2 трлн. руб., что эквивалентно стоимости более 90 перспективных проектов, часть из которых может быть реализована в Дальневосточном федеральном округе.

В связи с возросшей ролью концессионных соглашений для реализации инфраструктурных проектов требуют особого внимания потенциальные риски, присущие данной форме взаимодействия государства и частного сектора.

Необходимо констатировать, что одним из главных недостатков и рисков концессионных соглашений в российской практике является недостаточная экономическая эффективность*(2). Зачастую механизм государственно-частного партнерства на практике подменяется механизмом создания инфраструктуры под длительные бюджетные обязательства, в результате чего в выигрыше остается лишь частный партнер. Большинство концессионных проектов реализуется через механизм так называемой "платы концедента", что означает получение концессионером вознаграждения от концедента исключительно за поддержание объекта инфраструктуры в надлежащем для возможности использования состоянии.

Другим значимым риском для эффективности концессионных соглашений является недостаток компетенций курирующих их органов власти*(3). В отраслевом разрезе эта проблема более актуальна для ведомств, которые редко сталкиваются с форматом государственно-частного партнерства. Особенно остро данная проблема ощущается региональным органам власти, где дефицит квалификации значительно снижает возможности концедента объективно оценить экономическую эффективность того или иного проекта.

Вышеназванные риски способны привести к тому, что в конечном счете стоимость реализации концессионного соглашения может оказаться для концедента более высокой в сравнении с применением механизма государственного (муниципального) заказа. Очевидно, что процедура заключения капиталоемких концессионных соглашений должна проходить более строгий контроль на уровне Правительства Российской Федерации с целью исключения злоупотреблений в части подмены механизма государственно-частного партнерства госзаказом, экономии бюджетных средств, а также с целью получения более высокого мультипликативного экономического эффекта от реализации концессионных соглашений в результате определения оптимальных условий реализации проектов.

Сравнение российского и международного опыта показывает, что в ряде развитых и развивающихся стран осуществляется более строгий контроль проектов государственно-частного партнерства с целью повышения их эффективности. В качестве примера можно привести Францию, в которой действует специальный орган по поддержке подобных проектов ("Миссия по поддержке проектов государственно-частного партнерства", далее - Миссия)*(4). Данный государственный орган предоставляет прежде всего организационную и консультационную поддержку проектов в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП), а также разрабатывает методологию, в соответствии с которой реализуются совместные проекты. Обязательным условием реализации проектов ГЧП является экспертиза Миссии. Это необходимо прежде всего для корректной оценки экономического эффекта, образующегося при реализации совместного проекта между государством и частным сектором, в частности, рассчитывается бюджетная эффективность. Данный государственный орган осуществляет также контрольно-надзорные функции в отношении заключенных контрактов на первом этапе их реализации.

Исходя из вышеизложенного, предлагается внести изменения в Федеральный закон N 115-ФЗ, дополнив его специальной главой 42, устанавливающей особенности регулирования отношений, возникающих при подготовке, заключении, исполнении концессионного соглашения, объектом которого являются объекты, расположенные и (или) планируемые к строительству и (или) реконструкции на территории Дальневосточного федерального округа, стоимость строительства и (или) реконструкции которых превышает один миллиард рублей (далее также - объекты Дальневосточного федерального округа).

В целях создания механизма контроля заключения и реализации концессионных соглашений, объектом которых являются объекты Дальневосточного федерального округа стоимостью от одного миллиарда рублей, предлагается наделить президиум Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока следующими полномочиями:

1) по одобрению решений о заключении концессионного соглашения в отношении объектов Дальневосточного федерального округа (включая условия концессионного соглашения (условия конкурса), критерии конкурса, вид конкурса (открытый конкурс или закрытый конкурс); перечень лиц, которым направляются приглашения принять участие в конкурсе, в случае проведения закрытого конкурса; орган, уполномоченный на утверждение конкурсной документации и внесение изменений в конкурсную документацию, создание конкурсной комиссии по проведению конкурса);

2) по одобрению конкурсной документации и внесению изменений в конкурсную документацию;

3) по рассмотрению предложений о заключении концессионного соглашения по инициативе потенциального инвестора, одобрению решений, принимаемых по результатам рассмотрения предложений потенциальных инвесторов;

4) по контролю за формированием условий концессионного соглашения в случае принятия решения о возможности заключения концессионного соглашения на иных условиях, чем предложено инициатором заключения соглашения;

5) по одобрению внесения изменений в концессионное соглашение.

В состав президиума Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока входят Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - полномочный представитель Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, а также руководители и заместители руководителей ключевых федеральных органов исполнительной власти (Минвостокразвития России, Минфина России, Минстроя России, Минтранса России, Минпромторга России, Минприроды России, ФАС России). Указанный состав президиума Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока позволит комплексно и всесторонне оценивать предлагаемые решения по вопросам реализации механизма концессионных соглашений для Дальневосточного федерального округа.

Также в качестве особенностей подготовки, заключения, исполнения концессионного соглашения, объектом которого являются объекты Дальневосточного федерального округа, предлагается предусмотреть специальные критерии конкурса и соответствующий порядок определения победителя конкурса - по принципу наименьшего объема расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на весь срок реализации концессионного соглашения.

Так, в случае, если условием концессионного соглашения, объектом которого являются объекты Дальневосточного федерального округа, предусмотрены принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения или плата концедента по концессионному соглашению, размер части таких расходов концедента по концессионному соглашению, в качестве критериев конкурса могут устанавливаются исключительно следующие критерии:

1) объем расходов, финансируемых за счет средств концедента, на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения на весь срок действия концессионного соглашения в случае, если решением о заключении концессионного соглашения, конкурсной документацией предусмотрено принятие концедентом на себя расходов на создание и (или) реконструкцию данного объекта;

2) объем расходов, финансируемых за счет средств концедента, на использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения на каждый год срока действия концессионного соглашения и фиксированный размер части таких расходов концедента по концессионному соглашению на весь срок действия концессионного соглашения в случае, если решением о заключении концессионного соглашения, конкурсной документацией предусмотрено принятие концедентом на себя расходов на использование (эксплуатацию) данного объекта;

3) плата концедента в случае, если в качестве критериев конкурса не установлены критерии, указанные в пунктах 1 и 2, и (или) если решением о заключении концессионного соглашения, конкурсной документацией предусмотрена плата концедента.

В случае, если условием концессионного соглашения, объектом которого являются объекты Дальневосточного федерального округа, не предусмотрены принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения или плата концедента по концессионному соглашению, решением о заключении концессионного соглашения в отношении таких объектов, согласованным с президиумом Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, в качестве критериев конкурса могут устанавливаться иные критерии, предусмотренные Федеральным законом N 115-ФЗ.

Предлагаемые особенности регулирования отношений, возникающих при подготовке, заключении, исполнении концессионных соглашений в отношении объектов Дальневосточного федерального округа позволят нивелировать риски, связанные с недостаточной экономической эффективностью концессионных соглашений и подменой механизма государственно-частного партнерства механизмом создания инфраструктуры под длительные бюджетные обязательства.

Кроме того, реализация предусмотренных законопроектом изменений позволит сохранить и без того ограниченные бюджетные ресурсы с целью их перераспределения и реализации наиболее востребованных общественных проектов в области инфраструктуры, способных в перспективе оказать значительный мультипликативный эффект на развитие экономики всего Дальневосточного федерального округа в целом, а также повысить качество предоставляемых общественных услуг населению Дальневосточного федерального округа.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принятие законопроекта положительно повлияет на достижение целей государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа".

В проекте федерального закона отсутствуют положения об обязательных требованиях, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требованиях, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер (далее - обязательные требования), о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

-------------------------------------------

*(1) InfraOne research. 15 лет рынку концессий (2020). URL: https://infraone.ru/sites/default/files/analitika/2020/15_let_rynku_kontsessiy_infraone_research.pdf

*(2) Счетная палата Российской Федерации. Счетная палата предлагает пересмотреть условия концессионных соглашений на строительство дорог (2020). URL: https://ach.gov.ru/checks/schetnaya-palata-predlagaet-peresmotret-usloviya-kontsessionnykh-soglasheniy-na-stroitelstvo-dorog

*(3) InfraOne research. Национальный перечень перспективных проектов (2019). URL: https://infraone.ru/sites/default/files/analitika/2019/nacionalnyj_perechen_perspektivnyh_proektov_infraone_research.pdf

*(4) Гафурова Г.Т. Зарубежный опыт развития механизмов государственно-частного

партнерства. Финансы и кредит, 48 (576) - 2013, с. 62-71