Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания" (от 6 июля 2021 г. N 21361-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания" (далее соответственно - проект акта, Правила согласования в редакции проекта акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с пунктом 34 плана мероприятий ("дорожной карты") по внедрению социально-ориентированной и экономически эффективной системы газификации и газоснабжения субъектов Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2021 г. N 1152-р (далее - распоряжение N 1152-р), и пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2467 "Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".

Проект акта разработан взамен постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. N 384 "О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания" (далее соответственно - Постановление N 384, действующие Правила согласования).

Как указано в пункте 1.6 сводного отчета, целью проекта акта является оптимизация срока согласования хозяйствующей деятельности, установление возможности выполнения работ по подготовке информации о соответствии (несоответствии) планируемых мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания подведомственными Росрыболовству учреждениями в рамках государственного задания.

Проектом акта предлагается оптимизировать процедуру согласования осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, в части приостановления рассмотрения заявки и документации в случае выявления недостающих материалов, но не более чем на 20 календарных дней со дня принятия такого решения.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 28 мая по 18 июня 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/05-21/00116431).

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета и прилагаемых к проекту акта материалов Минэкономразвития России обращает внимание на следующие замечания.

1. Как указано выше, основанием для разработки проекта акта является пункт 34 плана мероприятий ("дорожной карты") по внедрению социально-ориентированной и экономически эффективной системы газификации и газоснабжения субъектов Российской Федерации, утвержденного распоряжением N 1152-р, которым прямо предусмотрена необходимость сокращения сроков рассмотрения Росрыболовством заявки на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, в том числе при повторном рассмотрении указанной заявки.

Действующие Правила согласования устанавливают предельные сроки рассмотрения документов и принятие решения о согласовании (об отказе в согласовании) деятельности в срок не более 30 календарных дней, а для деятельности, направленной на предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в случае прогнозирования угрозы возникновения таких ситуаций, - в срок не более 15 календарных дней.

На основании пункта 12 Правил согласования в редакции проекта акта указанные сроки остаются неизменными, что не соответствует заявленной разработчиком цели проектируемого регулирования.

В пункте 3.2 сводного отчета разработчиком в качестве негативных эффектов, возникающих в связи с наличием проблемы, требующей, по его мнению, решения, также указано на длительный срок проведения процедуры согласования Росрыболовством и его территориальными органами хозяйствующей деятельности. Кроме того, действующий срок прохождения процедуры согласования хозяйствующей деятельности тормозит развитие газификации и газоснабжения субъектов Российской Федерации.

С учетом пункта 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 247-ФЗ необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

Таким образом, сообщаем, что проблема, на решение которой направлена разработка проекта акта, разработчиком не решена, а обязательные требования, предусмотренные проектом акта, не являются достаточными для решения проблемы, заявленной разработчиком.

2. Проектом акта в том числе устанавливается новое разрешительное процессуальное требование в рамках процедуры согласования - получение заключения о соответствии (несоответствии) планируемых мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания подпунктам "б" - "ж" пункта 2 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2013 г. N 380, от подведомственного Росрыболовству федерального государственного бюджетного учреждения "Центральное управление по рыбохозяйственной экспертизе и нормативам по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и акклиматизации" (в случае согласования Росрыболовством) или от одной из следующих организаций, подведомственных Росрыболовству (при согласовании территориальными органами Росрыболовства):

- филиала федерального государственного бюджетного учреждения "Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов";

- филиала федерального государственного бюджетного научного учреждения "Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии";

- государственных бюджетных образовательных учрежденияхй высшего профессионального образования.

Процесс получения таких заключений в соответствии с положениями проекта акта осуществляется в следующие сроки:

- для случаев строительства, реконструкции объектов капитального строительства и при внедрении новых технологических процессов и осуществления иной деятельности в соответствии с пунктами 2, 3 проектируемых Правил согласования - 15 календарных дней;

- для случаев осуществления деятельности, направленной на предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в случае прогнозирования угрозы возникновения таких ситуаций - 8 календарных дней.

По результатам получения указанных заключений Росрыболовство (его территориальные органы) рассматривает заявку и прилагаемые к нему материалы по существу.

Таким образом, проектируемое регулирование не только не сокращает сроки рассмотрения Росрыболовством документов и принятия решения о согласовании (об отказе в согласовании) деятельности, но и процедурно усложняет согласование осуществления деятельности Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами).

Пунктом 12 Правил согласования в редакции проекта акта устанавливается, что Росрыболовсво (его территориальные органы) рассматривает заявку и документацию с учетом вышеуказанных заключений и принимает решение о согласовании (отказе в согласовании) осуществления деятельности.

При этом, каким образом будут учтены заключения, представленные подведомственными организациями Росрыболовства, при принятии соответствующего решения проектом акта не устанавливается.

Статьей 50 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166) исключительные полномочия по согласованию строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания закреплены за Росрыболовством.

Указанный механизм порядка согласования хозяйствующей деятельности в сводном отчете не обосновывается, в связи с чем не представляется возможным сделать однозначный вывод о необходимости получения заключения от подведомственных Росрыболовству организаций с учетом заявленной цели регулирования.

Риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление указанной процедуры, возможность и достаточность установления указанной процедуры в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей представляются необоснованными и, соответственно, противоречащими статье 6 Закона N 247-ФЗ.

3. Правила согласования разработаны во исполнение статьи 50 Закона N 166-ФЗ, согласно которой при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Указанная деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем в проекте акта не раскрывается перечень случаев "осуществления иной деятельности", в отношении которой требуется согласование с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

В пункте 1 Правил согласования в редакции проекта акта устанавливается, что под иной деятельностью понимается деятельность, оказывающая воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Закона N 247-ФЗ содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

Одновременно формулировка пункта 1 Правил согласования в редакции проекта акта "осуществление иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания" может привести к установлению избыточных административных разрешительных барьеров для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, выражающихся в правовой неопределенности случаев согласования такой деятельности.

В связи с чем считаем необходимым определить в проекте акта исчерпывающий перечень видов деятельности, для осуществление которой необходимо согласование Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными органами).

4. Пунктом 13 проектируемых Правил согласования устанавливается, что решение о согласовании (отказе в согласовании) деятельности оформляется в виде заключения и должно содержать срок действия решения о согласовании.

С учетом того, что в настоящее время срок действия согласования отсутствует,а также ввиду отсутствия обоснования его установления, указанное дополнение не может быть поддержано.

5. В соответствии с нормами градостроительного законодательства проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе проектной документации*(1) в форме государственной и негосударственной экспертизы, предметом которой является оценка соответствия требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий, за исключением случаев проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, указанных в части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), и проектной документации, указанной в части 3 статьи 49 ГрК РФ, в соответствии с пунктом 1 части 3.3 статьи 49 ГрК РФ. При проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой проводится государственная экологическая экспертиза, оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется.

Согласно части 6 статьи 49 ГрК РФ не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной статьей 49 ГрК РФ, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, в границах Байкальской природной территории и в Арктической зоне Российской Федерации, проектной документации автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов в случаях, если такие автозаправочные станции и склады горюче-смазочных материалов планируются к строительству и реконструкции в границах водоохранных зон на территориях портов, проектной документации специализированных хранилищ агрохимикатов, если такие хранилища планируются к строительству и реконструкции в границах водоохранных зон на территориях морских портов за пределами границ прибрежных защитных полос, инфраструктуры внутренних водных путей, в том числе баз (сооружений) для стоянки маломерных судов, объектов органов федеральной службы безопасности или предназначены для обеспечения бесперебойного и надежного функционирования размещенных на территории Калининградской области электрических станций установленной генерирующей мощностью 100 МВт и выше, проектной документации объектов размещения отходов, объектов обезвреживания отходов, искусственных земельных участков на водных объектах, проектной документации объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.

Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) определено, что земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле, являются компонентами природной среды. Законом N 7-ФЗ также предусмотрены требования по сохранению биологического разнообразия. С учетом изложенного можно полагать, что проектная документация оценивается на предмет сохранения биологического разнообразия и сохранения водных биологических ресурсов при проведении экспертизы проектной документации или экологической экспертизы.

Стоит отметить, что значение представления заключения Росрыболовством (его территориальными органами) о согласовании (об отказе в согласовании) деятельности, его дальнейшее практическое применение в целом законодательством Российской Федерации не определены.

Так, порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 145, положение об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2012 г. N 272, и указанные порядок и положение не предусматривают обязанности по представлению заключений Росрыболовства (его территориальных органов) в комплекте материалов, направляемых на экспертизу проектной документации.

Проектная документация оценивается на предмет соответствия требованиям в области охраны окружающей среды при проведении экспертизы проектной документации (кроме случаев проведения обязательной экологической экспертизы).

В случаях проведения государственной экологической экспертизы обязательному представлению на такую экспертизу подлежат положительные заключения и (или) документы согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Таким образом, можно полагать, что получение согласования (в виде заключения) Росрыболовством (его территориальными органами) строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, имеет смысл только до направления проектной документации на государственную экологическую экспертизу и только при необходимости ее проведения.

Указанное означает, что в иных случаях практическое значение получения указанного заключения от Росрыболовства (его территориальных органов) отсутствует.

С целью обеспечения системной взаимосвязи и единства требований законодательства Российской Федерации в области оценки проектной документации (частей проектной документации) требованиям охраны окружающей среды проектируемое регулирование требует доработки в части определения конкретных случаев (в том числе определения критериев строящихся (реконструируемых) объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов), при которых требуется получение заключения от Росрыболовства (его территориальных органов) в рамках действующих требований градостроительного законодательства Российской Федерации.

Указанное также свидетельствует о нарушении разработчиком принципа системности, установленного Законом N 247-ФЗ, согласно которому обязательные требования должны быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом, должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком не обоснованы.

Проект акта не соответствует положениям Закона N 247-ФЗ.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

-------------------------------------------

*(1) с исключениями