Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного" (подготовлен Минприроды России 03.09.2021)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного"
(подготовлен Минприроды России 03.09.2021 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Настоящий проект постановления Правительства Российской Федерации (далее - проект постановления) устанавливает особенности исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа (далее - плата за выбросы).

Проект постановления разработан взамен отменяемого постановления Правительства Российской Федерации от 08.11.2012 N 1148 "О внесении изменений в Положение об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа" (далее соответственно - постановление N 1148, Положение).

Постановление N 1148 вошло в перечень нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 N 2467 (далее - постановление N 2467).

Согласно требованиям пункта 2 постановления N 2467 в случае необходимости изменения после 1 января 2021 г. включенного в перечень нормативного правового акта Правительства Российской Федерации такой нормативный правовой акт признается утратившим силу в установленном Правительством Российской Федерации порядке, а федеральный орган исполнительной власти разрабатывает проект нового нормативного правового акта Правительства Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".

В целях исключения возможностей неоднозначного трактования положений законодательства об охране окружающей среды в части определения лиц, обязанных вносить плату за выбросы, возникла необходимость внесения изменений в постановление N 1148 в части установления возможности его применения не только пользователями недр, владеющими лицензиями на пользование участками недр, на которых происходит добыча и последующее факельное сжигание и (или) рассеивание ПНГ, но и лицами, оказывающими пользователю недр по договору услуги по разработке месторождений (операторами).

В соответствии со статьей 16.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие оказывающую негативное воздействие хозяйственную и (или) иную деятельность, за исключением организаций, осуществляющих деятельность исключительно на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, IV категории.

Таким лицом в случае, когда разработка месторождений проводится в рамках долгосрочного рискового операторского договора, является оператор - лицо, не являющееся пользователем недр (владельцем лицензии на пользование недрами).

В этой связи возникает неоднозначное трактование норм постановления N 1148 в части возможности его применения операторами, включая возможность учета затрат на реализацию проектов по полезному использованию попутного нефтяного газа, которые в данном случае несет оператор, а не пользователь недр как это определено постановлением N 1148.

По тексту проекта постановления предлагается уточнить терминологию, заменив понятие "пользователь недр" на введенное понятие "плательщик платы за выбросы".

При этом в пункте 1 Положения предлагается уточнить, что плательщиками платы за выбросы являются пользователи недр, а также лица, оказывающие пользователям недр услуги по добыче нефти и попутного нефтяного газа по договору и осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, расположенных на участке недр.

Постановление направлено на минимизацию объемов сжигания попутного нефтяного газа на факелах и стимулирование нефтегазовых компаний в части строительства инфраструктурных объектов, а также модернизацию и реконструкцию (расширение) существующих мощностей по эффективному использованию попутного нефтяного газа.

Положениями постановления сформирован механизм исчисления платы за выбросы, основанный на сочетании и применении регулирующих мер ужесточающего и льготного характера, ключевую роль в котором играют установление и применение показателя сжигания на факельных установках и (или) рассеивания попутного нефтяного газа (далее - показатель сжигания), дополнительного коэффициента К к ставкам платы за выбросы, показателя покрытия затрат на реализацию проектов по полезному использованию попутного нефтяного газа (далее - показатель покрытия затрат).

К ужесточающим условиям и требованиям относятся:

применение предельно допустимого значения (норматива) показателя сжигания в размере не более 5% от объема добытого попутного нефтяного газа (пункт 3 Постановления);

применение дополнительного повышающего коэффициента К, равного с 2014 года 25, к нормативам платы за выбросы при превышении норматива показателя сжигания (пункт 2 Положения);

применение дополнительного повышающего коэффициента К, равного 120, независимо от значения показателя сжигания при отсутствии технических средств измерения объемов добытого, сожженного и (или) рассеянного попутного нефтяного газа на участке недр (пункт 5 Положения).

Льготные условия и требования включают:

показатель сжигания не применяется для участков недр на начальной стадии пробной эксплуатации и опытно-промышленной разработки (пункт 3 Постановления);

показатель сжигания рассчитывается без учета объемов сжигания (рассеивания) при плановой остановке газоперерабатывающих мощностей (пункт 4 Положения);

расчет платы за выбросы при превышении норматива показателя сжигания осуществляется без применения дополнительно коэффициента К (за исключением случаев применения К = 120), если годовой объем добычи попутного нефтяного газа пользователем недр менее 5 млн. куб. метров или объемное содержание неуглеводородных компонентов в попутном нефтяном газе, добыто на участке недр, не превышает 50% (пункт 6 Положения);

применение к ставкам платы за выбросы дополнительного понижающего коэффициента К _нмм 0,25 для новых морских месторождений углеводородного сырья, расположенных полностью в пределах Баренцева, Карского, Печорского, Чукотского, Восточно-Сибирского, Белого морей и моря Лаптевых, степень выработанности которых по состоянию на 1 января 2017 г. составляет более 0,01, в период с 01.01.2020 по 31.12.2030 (пункт 2.1 Положения).

Система повышенных платежей наряду со стимулированием инвестиций в использование попутного нефтяного газа является эффективным инструментом и привела к росту уровня утилизации попутного нефтяного газа на протяжении последнего времени.

По данным, полученным Минприроды России от компаний в рамках проведения ежегодного мониторинга практического применения Постановления N 1148 (по ведущим нефтегазодобывающим компаниям), в целом за восемь лет реализации Постановления N 1148 (2013-2020 гг.) нефтяные компании инвестировали в проекты по полезному использованию попутного нефтяного газа более 447 млрд рублей, а уровень утилизации попутного нефтяного газа вырос на 7,12 процентных пункта (с 78,45 % до 85,57 %).

Постановление полностью соответствует стратегическим целям и задачам, определенным Энергетической стратегией Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 N 1523-р (далее - Стратегия).

Коэффициент полезного использования попутного нефтяного газа определен Стратегией в качестве одного из показателей решения задачи развития энергосбережения и повышения энергоэффективности в отраслях топливно-энергетического комплекса.

Согласно Стратегии по сравнению с 2008 годом коэффициент полезного использования попутного нефтяного газа увеличился на 9,2 процентных пункта и достиг 85,1 процента (в 2018 году).

К 2024 году планируется, что значение данного коэффициента повысится до 90 %, а к 2035 году будет достигнуто предельно допустимое значение (норматив) показателя сжигания, установленное постановлением, - 95 %.

Таким образом, рациональное использование попутного нефтяного газа и минимизация объемов его сжигания на факелах будут способствовать снижению негативного воздействия деятельности организаций топливно-энергетического комплекса на окружающую среду.

Положения проекта постановления содержат обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности. Предусмотренные проектом акта обязательные требования соответствуют принципам, установленным Федеральным законом "Об обязательных требованиях в Российской Федерации": законности, обоснованности, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, а также исполнимости обязательных требований.

Законность: обязательные требования устанавливаются в порядке, определяемом Федеральным законом "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", для снижения негативного воздействия на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа, то есть в целях непричинения вреда (ущерба) окружающей среде.

Обоснованность обязательных требований: установление обязательных требований обусловлено наличием риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (окружающей среде). В результате сжигания попутного нефтяного газа в атмосферный воздух выбрасываются парниковые газы (метан, углекислый газ, оксид азота), влияющие на тепловой баланс планеты, и иные опасные загрязняющие вещества (диоксид азота, оксиды серы, сероводород, бенз(а)пирен, взвешенные вещества и др.), также влияющие на атмосферный воздух и опосредованно (через атмосферный воздух) воздействующие на человека и иные компоненты природной среды.

В целях снижения экологического ущерба от сжигания попутного нефтяного газа и повышения использования добываемого попутного нефтяного газа проектом постановления устанавливается предельно допустимое значение показателя сжигания в размере не более 5% от объема добытого попутного нефтяного газа.

Более эффективных мер, альтернативных предлагаемым проектом постановления экономическим стимулирующим мерам, не существует.

Правовая определенность и системность: содержание устанавливаемых проектом акта обязательных требований представляется ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не приводит к противоречиям при их применении, а также согласованно с целями и принципами законодательного регулирования в сфере охраны окружающей среды и правовой системы в целом. устанавливаемые проектом акта обязательные требования не дублируют иные установленные обязательные требования и не противоречат им.

Открытость и предсказуемость:

В рамках процедуры оценки регулирующего воздействия согласно Правилам проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 N 1318, проект постановления будет размещен на сайте regulation.gov.ru для прохождения публичных обсуждений (уведомление о разработке проекта акта было размещено на сайте regulation.gov.ru - https://regulation.gov.ru/p/118983).

Проектом постановления предусмотрено его вступление в силу с 01.03.2022, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования и действует шесть лет со дня его вступления в силу с учетом требований части 1 статьи 3 Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации". При этом проект постановления распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2021, с учетом того, что отчетным периодом в отношении внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду признается календарный год.

Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, утвержденный приказом Росприроднадзора от 30.12.2020 N 1839 включает в себя постановление N 1148.

Исполнимость обязательных требований: постановление N 1148 действует с 2012 года и на сегодняшний день почти все крупные нефтяные компании достигли 95-процентной утилизации попутного нефтяного газа (достигли - ПАО "Лукойл", ПАО "Новатэк", ПАО "НК "РуссНефть", ПАО "Сургутнефтегаз" (достигло 100 % уровня испольгования ПНГ), ПАО "Татнефть", почти достигло - ПАО "Газпром нефть").

В основном метод сжигания попутного нефтяного газа вынуждены использовать малые и средние нефтяные предприятия: часть из них продолжает сжигать попутный нефтяной газ сверх установленной нормы и платить штрафы за экологический ущерб - из-за отсутствия возможности внедрения других способов утилизации.

При этом стоит отметить существование различных вариантов использования попутного нефтяного газа, который является ценным углеводородным ресурсом, источником сырья для производства ряда химических продуктов, например, синтетического топлива, а также источником получения дешевой электрической и тепловой энергии. Но для его эффективного использования требуются существенные инвестиционные затраты, в том числе на строительство газоперерабатывающих мощностей. Учитывая, что сжигание попутного нефтяного газа в факелах является одним из простейших и менее затратных способов утилизации попутного нефтяного газа, возникает необходимость в стимулировании компаний к его полезному использованию путем применения экономического механизма, заложенного в постановлении N 1148.

При разработке проекта постановления соблюдены необходимые условия установления обязательных требований - проект акта предусматривает содержание обязательных требований, им определены лица, обязанные их соблюдать, а также деятельность, в отношении которой устанавливаются обязательные требования. Оценку соблюдения устанавливаемых обязательных требований осуществляет Росприроднадзор в рамках контроля за правильностью исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, полнотой и своевременностью ее внесения.

Проект постановления содержит обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности согласно приказу Росприроднадзора от 30.12.2020 N 1839 "Об утверждении перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования".

Принятие постановления не повлияет на индикаторы государственных программ Российской Федерации и их результаты.

Проект постановления соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, положениям иных международных договоров Российской Федерации.