Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" (от 08.07.2021 г. N 21848-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" (далее - законопроект), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Ростехнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) законопроект разработан во исполнение части 3 статьи 24 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1), а также поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Новака от 17 февраля 2021 г. N АН-П51-1929.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью законопроекта является уточнение особенностей регулирования геологических и маркшейдерских наблюдений (работ) при ведении работ, связанных с пользованием недрами.

Разработчиком проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета в период с 1 апреля по 28 апреля 2021 года. Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID законопроекта: 02/04/03-21/00114665).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 24 по 30 июня 2021 года.

По итогам проведения публичных консультаций по законопроекту в Минэкономразвития России поступили позиции АО "Зарубежнефть", Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы", АО "Шахта "Большевик", АО "Таганрогский металлургический завод", ОАО "Уральская горно-металлургическая компания", ПАО "Южный Кузбасс", ПАО "Корпорация ВСМПО-АВИСМА" и ПАО НК "РуссНефть", не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого регулирования, а также позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, ПАО "Мечел", ПАО "Татнефть", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "Газпром нефть", ООО УК "МЕТАЛЛОИНВЕСТ", ООО "Иркутская нефтяная компания", АО "ПОЛИМЕТАЛЛ УК" и ПАО "Лукойл", содержащие замечания, частично учтенные в настоящем заключении об оценке регулирующего воздействия, а также предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

В целях подготовки настоящего заключения необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона N 247-ФЗ данный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

По результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к законопроекту, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Часть 1 статьи 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта предусматривает положение, согласно которому работы по созданию маркшейдерских сетей, выполнению натурных измерений и геометрических графических построений, определяющих пространственное расположение горных выработок, включая буровые скважины, параметры сдвижения горных пород и земной поверхности, деформации подрабатываемых объектов, объемы горных разработок, добычи и потерь полезных ископаемых, устанавливающие границы безопасного ведения горных работ, горных отводов, опасных зон, целиков, а также по определению мер охраны горных разработок, зданий, сооружений и объектов от воздействия работ, связанных с пользованием недрами, прогнозированию развития опасных ситуаций, влияющих на состояние недр и земной поверхности, являются маркшейдерскими работами.

Таким образом, указанным положением определяется содержание понятия "маркшейдерские работы".

Вместе с тем полагаем, что словосочетание "устанавливающие границы безопасного ведения горных работ, горных отводов, опасных зон, целиков" способно привести к неоднозначному толкованию указанной нормы законопроекта и, как следствие, к неоднородной правоприменительной практике, поскольку из содержания указанного понятия не представляется возможным определить, вследствие чего именно устанавливаются границы безопасного ведения горных работ, горных отводов, опасных зон, целиков.

В этой связи отмечаем, что согласно части 1 статьи 7 Закона N 247-ФЗ содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

С учетом изложенного в данной формулировке отсутствует правовая определенность, что приводит к необходимости доработки в указанной части содержания понятия "маркшейдерские работы", предусмотренного частью 1 статьи 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта.

2. Часть 1 статьи 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта оперирует понятиями "натурные измерения" и "геометрические графические построения".

Между тем термины "натурные измерения" и "геометрические графические построения" подразумевают достаточно широкое толкование, поскольку не представляется возможным определить, что именно относится к "натурным измерениям" и "геометрическим графическим построениям".

Кроме того, обращаем внимание, что содержание указанных понятий действующим законодательством не определено.

Таким образом, указанные термины создают риск несоблюдения принципа правовой определенности, закрепленного частью 1 статьи 7 Закона N 247-ФЗ, что приводит к необходимости конкретизации данных понятий.

3. Статья 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта содержит словосочетание "геологические работы".

Между тем в Законе N 2395-1 отсутствует дефиниция геологических работ.

Например, определение геологических работ отсутствует в части 3 статьи 24 Закона N 2395-1, на которую предоставляет ссылку разработчик законопроекта в пункте 1.5 сводного отчета, посвященном вопросу правового основания разработки законопроекта.

Одновременно отмечаем, что определение понятия геологических работ отсутствует также и в пункте 5 части 5 статьи 24 Закона N 2395-1, на который разработчик предоставил ссылку в пояснительной записке к законопроекту.

В соответствии с пунктом 5 части 5 статьи 24 Закона N 2395-1 основными требованиями по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, является проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон.

Следовательно, полагаем нецелесообразным использование термина "геологические работы" в законопроекте без надлежащего определения содержания соответствующего понятия и его соотнесения с геологическими наблюдениями.

4. Статья 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта содержит формулировку "геологические и маркшейдерские наблюдения (работы)".

Вместе с тем обращаем внимание, что нормативные предписания Закона N 2395-1 не предусматривают отождествление или соотнесение понятий "наблюдения" и "работы".

Кроме того, сообщаем, что в сводном отчете и в пояснительной записке к законопроекту не представлено обоснование отождествления вышеуказанных понятий.

Учитывая изложенное, считаем, что отождествление понятий "работы" и "наблюдения" является некорректным.

5. Часть 2 статьи 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта устанавливает правило, на основании которого требования к организации и проведению геологических и маркшейдерских наблюдений (работ), достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ, связанных с пользованием недрами, и прогнозирования опасных ситуаций, ведению геологической и маркшейдерской документации при пользовании недрами устанавливаются органом государственного горного надзора.

В соответствии с пунктом 5 части 5 статьи 24 Закона N 2395-1 одним из основных требований по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, является проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон, то есть речь идет не о работах, а именно о наблюдениях.

Одновременно согласно пункту 2 действующего Положения о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре), утвержденного действующим постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1095, геологический надзор проводится в том числе по вопросу ведения геологической и иной документации при осуществлении видов пользования недрами, предусмотренных статьей 6 Закона N 2395-1, в связи с чем орган государственного горного надзора законопроекта не может устанавливать требования к ведению геологической и маркшейдерской документации при пользовании недрами.

С учетом изложенного повторно отмечаем, что в Законе N 2395-1 отсутствует дефиниция геологических работ, в связи с чем установление требований к проведению и организации данных работ является необоснованным, поскольку не представляется возможным определить объем делегируемых полномочий и, как следствие, объем требований, прав и обязанностей субъектов регулирования.

Соответственно, правило, предусмотренное частью 2 статьи 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта, является избыточным.

6. Часть 4 статьи 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта определяет положение, согласно которому геологические и маркшейдерские наблюдения (работы) проводятся в соответствии с проектной документацией на производство геологических и маркшейдерских наблюдений (работ), согласованной органом государственного горного надзора. Требования к составу и содержанию проектной документации на производство геологических наблюдений (работ) при разработке месторождений полезных ископаемых, маркшейдерских наблюдений (работ), а также порядку согласования такой проектной документации устанавливаются органом государственного горного надзора.

Между тем необходимо отметить, что в соответствии с частью 7 статьи 2 Закона N 247-ФЗ обязательные требования, предусматривающие установление в отношении граждан и организаций разрешительных режимов (в формах лицензирования, аккредитации, сертификации, включения в реестр, аттестации, прохождения экспертизы, получения согласований, заключений и иных разрешений), устанавливаются федеральными законами, а в случаях, определенных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Таким образом, предлагаемое регулирование в указанной части не соотносится с нормативными правилами Закона N 247-ФЗ.

Дополнительно к изложенному отмечаем, что на основании пунктов 1 и 2 части 1 статьи 6 Закона N 2395-1 недра предоставляются в пользование для регионального геологического изучения и геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно части 5 статьи 36.1 Закона N 2395-1 требования к составу и содержанию проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых определяются правилами подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр. Порядок проведения экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых и размер платы за ее проведение устанавливаются федеральным органом управления государственным фондом недр.

Одновременно повторно отмечаем, что Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

В связи с изложенным, а также учитывая отсутствие установленного содержания понятия "геологические работы", в случае, если, например, геологическое изучение недр относится к геологическим работам, Ростехнадзор не вправе устанавливать требования к составу и содержанию проектной документации на осуществление геологического изучения недр и определять порядок согласования соответствующей проектной документации.

Следовательно, положение, предусмотренное частью 4 статьи 24.1 в редакции статьи 1 законопроекта, на практике может привести к конкуренции нескольких уполномоченных органов в реализации соответствующих полномочий, а также к двойному правовому регулированию одних и тех же общественных отношений, что создает дополнительную административную нагрузку на пользователей недр.

7. Статьей 2 законопроекта предусматривается положение, согласно которому законопроект вступает в силу с 1 марта 2023 года.

Необходимо обратить внимание, что согласно содержанию законопроекта в целях реализации устанавливаемых им нормативных правил предполагается принятие нормативных правовых актов Ростехнадзора.

В этой связи отмечаем, что на основании подпункта 3.1 пункта 3 Методических рекомендаций по определению сроков вступления в силу положений нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования (далее - Методические рекомендации), направлявшихся письмом Минэкономразвития России от 11 июня 2021 г. N 18397-АХ/Д26и, в случае необходимости принятия в целях реализации разрабатываемого законопроекта подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, либо приведения ранее изданных подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, в соответствие с федеральным законом, срок вступления в силу федерального закона должен учитывать необходимый для их разработки и утверждения срок, позволяющий принять подзаконный нормативный правовой акт за 90 дней до вступления в силу закона.

Однако разработчиком в сводном отчете, иных прилагаемых к законопроекту материалах не представлена информация об учете сроков, необходимых для разработки и утверждения подзаконных нормативных правовых актов, при установлении даты вступления в силу законопроекта.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

о несоответствии законопроекта Закону N 247-ФЗ;

о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования;

о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 24 л. в 1 экз.