Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажей воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации" (от 25.08.2021 г. N 28053-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажей воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 1 по 21 апреля 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID проекта акта: 02/08/03-21/00114670.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 3 по 11 августа 2021 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от ООО "Азур эйр", АО "Авиакомпания "Сибирь", АО АК "Авиакон Цитотранс", ПАО "Аэрофлот", ООО "Авиакомпания Волга-Днепр", ГКУ МАЦ, АО Нарьян-Марский объединенный авиаотряд, Российской ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта. Замечания и предложения по проекту акта, полученные в рамках публичных консультаций, приведены в приложении к настоящему заключению и рекомендуются к проработке разработчиком при доработке проекта акта.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

На основании направленных разработчиком материалов по предлагаемому регулированию, а также позиций, полученных при проведении публичных консультаций,к проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Пунктом 3 проекта акта устанавливается, что эксплуатант разрабатывает положения, регламентирующие режимы работы и отдыха членов экипажей в соответствии с нормами проекта акта, и включает в руководство по производству полетов эксплуатантов с учетом мнения выборного органа профсоюзной организации, входящей в общероссийский профсоюз и представляющей интересы членов летных и кабинных экипажей.

В соответствии со статьей 31 Трудового кодекса Российской Федерации в случаях, когда работники данного работодателя не объединены в какие-либо первичные профсоюзные организации или ни одна из имеющихся первичных профсоюзных организаций не объединяет более половины работников данного работодателя и не уполномочена в порядке, установленном Трудовым кодексом Российской Федерации, представлять интересы всех работников в социальном партнерстве на локальном уровне, на общем собрании (конференции) работников для осуществления указанных полномочий тайным голосованием может быть избран из числа работников иной представитель (представительный орган).

Таким образом, работники авиакомпаний могут быть не объединены в профсоюзные организации, а иметь иной представительный орган.

При этом проектом акта учет мнения такого органа не предусмотрен, что может привести к неравным условиям деятельности эксплуатантов, работники которых входят в профсоюзную организацию, и тех эксплуатантов, где имеется иной представительный орган.

В этой связи считаем необходимым предусмотреть по тексту проекта акта возможность учета мнения иного представительного органа работников эксплуатанта.

2. Пунктом 51 проекта акта устанавливается, что работодатель обеспечивает предоставление следующих периодов времени для прохождения членом экипажа обязательного медицинского освидетельствования, медицинских осмотров (по предписанию врача):

а) квартальные медицинские осмотры - два календарных дня;

б) полугодовое и годовое медицинское освидетельствование - четыре календарных дня.

Проведение медицинских осмотров членами экипажа воздушного судна регулируется приказом Минтранса России от 22 апреля 2002 г. N 50 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации" (далее - приказ N 50). Приказом N 50 понятия квартальных медицинских осмотров и полугодовых и годовых медицинских освидетельствований не определены и не установлены.

Отмечаем также, что Минтрансом России разработан проект приказа Минтранса России "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Порядок проведения обязательного медицинского освидетельствования членов летного экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, диспетчеров управления воздушным движением, кандидатов, поступающих на обучение,и студентов (курсантов), обучающихся в образовательных организациях гражданской авиации" (далее - проект ФАП), которым такие медицинские осмотры и освидетельствования также не установлены.

В этой связи предлагаемая проектом акта норма может привести к неоднозначному толкованию на практике, а также непредоставлению или неправильному расчету времени, предоставляемому работникам для прохождения предусмотренных приказом N 50 медицинских осмотров или освидетельствований.

Учитывая изложенное, указанная норма подлежит приведению в соответствие приказу N 50 и проекту ФАП.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России может быть сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 8 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минтранса России
"Об утверждении Положения об особенностях режима рабочего времени и времени
отдыха членов экипажей воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации"

СВОДКА ЗАМЕЧАНИЙ И ПРЕДЛОЖЕНИЙ,
поступивших по результатам публичных консультаций, проведенных в рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации по проекту акта с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 3 по 11 августа 2021 года.

В ходе публичных консультаций были получены отзывы от ООО "Азур эйр", АО "Авиакомпания "Сибирь", АО АК "Авиакон Цитотранс", ПАО "Аэрофлот", ООО "Авиакомпания Волга-Днепр", ГКУ МАЦ, АО Нарьян-Марский объединенный авиаотряд, Российской ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта.

Результаты проведения публичных консультаций обобщены в сводной таблице результатов проведения публичных консультаций по проекту акта.

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций по проекту приказа Минтранса России "Об утверждении Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажей воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации" (далее - проект акта, проект приказа)

N п/п	Структурная единица проекта акта/отчета	Замечания и (или) предложения
ООО "Азур эйр"
1	По пункту 35 проекта акта	Не согласны с такой коррекцией ввиду ухудшения текущего варианта, что потребует либо отказаться от имеющихся рейсов в случае отсутствия возможности размещения экипажа воздушных судов в пункте промежуточной посадки, либо ухудшить финансовые показатели данных рейсов и возложить возросшую финансовую нагрузку на конечного потребителя. Предлагаем пункт 35 проекта акта изложить в следующей редакции: "35. Время, затраченное на перемещение члена экипажа (с учетом времени явки) в качестве пассажира на воздушном судне к месту исполнения служебных обязанностей, полностью входит в полетную смену, когда это время непосредственно предшествует времени полетной смены без предоставления члену экипажа ежедневного отдыха в соответствии с пунктами 55 - 59 настоящего Положения. При этом, если указанной продолжительности полетной смены, установленной пунктами 16, 17 настоящего Положения, недостаточно для выполнения задания на полет, то продолжительность полетной смены может быть увеличена на 50% времени премещения в качестве пассажира (с учетом времени явки)".
2	По пункту 27 проекта акта	Предлагаемая редакция означает, что во время ежедневного отдыха во внебазовом аэропорту члену экипажа должно засчитываться как рабочее время, что является противоречием. Предлагаем изложить в следующей редакции: "27. Время ожидания вылета во внебазовом аэропорту между полетными сменами включается в рабочее время в размере одного часа за каждые четыре часа времени ожидания. Во время ожидания вылета во внебазовом аэропорту между полетными сменами не включается время ежедневного отдыха между полетными сменами и время еженедельного отдыха, предусмотренное полетным заданием."
3	По пунктам 25 и 30 проекта акта	Ввиду возможности использовать различную продолжительность учетного периода (неделя, квартал, месяц) авиакомпании, которые выбирают квартальный учет рабочего времени, практически не имеют возможности использовать разделенные полетные смены. Предлагаем изложить как "30. При разделении полетной смены на части допускается разделение не более двух полетных смен в течение календарного месяца и не более двух полетных смен подряд." "25. Член экипажа может быть назначен в резерв не более четырех раз за месяц. Продолжительность времени пребывания на дежурстве и в резерве не может превышать 12 часов в течение непрерывных 24 часов".
4	По пункту 60 проекта акта	Ввиду различного времени явки в зависимости от ТГО авиакомпании, а также ввиду того, что член экипажа для выполнения рейса прибывает не ко времени вылета, а ко времени явки считаем целесообразным изложить в следующем виде: "60. В базовом аэропорту при плановых ранних вылетах и поздних прилетах (время начала либо окончания полетной смены с 22.00 до 06.00) работодатель предоставляет членам экипажа условия для отдыха или организует доставку членов экипажа в аэропорт и из аэропорта к месту проживания."
5	По пункту 62 проекта акта	Имеет двоякое толкование - либо члену экипажа учитывать еженедельный отдых при фактическом ожидании вылета 72 часа и более, либо рассматривать возможность предоставления 42 часов еженедельного отдыха при фактической работе во внебазовом аэропорту 72 часа и более. Для исключения данных противоречий предлагаем изложить как: "62. Еженедельный непрерывный отдых (выходные дни) по согласованию с представителем работников может предоставляться в месте фактического нахождения члена экипажа, в размере предусмотренном п 61."
6	По пункту 54 проекта акта	В данный момент нет четкого указания возможно ли сразу или по истечении некоторого периода по завершении полетной смены перемещать члена экипажа пассажиром с использованием авиа сообщения. Все перемещения в качестве пассажира входят в рабочее время, но регламентированы только перемещения перед выполнением полетного задания, при этом в аэропорту назначения может не быть возможности размещения экипажа на ежедневный отдых (отсутствие гостиницы, правила въезда, иные причины). В текущем предложении по максимальной продолжительности рабочей смены для двойного экипажа, рабочее время для члена экипажа устанавливается как 16 часов + 4 часа за полетную смену. Предлагаем дополнить п. 54 следующей формулировкой: "54. Отдыху ежедневному (отдых между полетными сменами) соответствует непрерывный период времени, предоставляемый члену экипажа для восстановления работоспособности после выполнения очередной полетной смены. Член экипажа по завершении полетной смены может быть перемещен в качестве пассажира к месту отдыха. При этом в случае перемещения с использованием воздушного транспорта, от времени начала полетной смены и до прибытия к месту размещения на отдых не может быть более 20 - ти часов."
АЭВТ
7	По проекту акта в целом	1. В пункте 5 проекта приказа исключить абзац 2. 2. В пункте 5 проекта приказа исключить абзац 3 и переместить его в пункт 6 первым абзацем. Ссылка на нормальную продолжительность рабочего времени из пункта 6 присутствует в пункте 7. 3. Пункт 6 проекта приказа изложить в следующей редакции: "Нормальная продолжительность рабочего времени члена летного экипажа и бортоператора не может превышать 36 часов в неделю. Нормальная продолжительность рабочего времени бортпроводника не может превышать 40 часов в неделю. Максимально допустимая продолжительность ежедневной работы члена экипажа не может превышать 8 часов. Исключением являются случаи применения суммированного учета рабочего времени, установленные пунктом 7 настоящего Положения. В случае, если летная работа не выполняется, нормальная продолжительность рабочего времени не превышает 40 часов в неделю.". 4. Пункт 7 проекта приказа изложить в следующей редакции: "В тех случаях, когда по условиям работы не может быть соблюдена ежедневная или еженедельная продолжительность рабочего времени, установленная пунктом 6 настоящего Положения, членам экипажей устанавливается суммированный учет рабочего времени с продолжительностью учетного периода один месяц или квартал. Учетный период устанавливается с учетом мнения уполномоченного представителя работников.". 5. В абзаце 3 пункта 8 проекта приказа исключить слова "20 часов в месяц". 6. Пункт 9 проекта приказа предлагается изложить в следующей редакции: "9. Период рабочего времени с начала времени предполетной подготовки до завершения послеполетных работ (далее - полетная смена) включает: а) время процедур, связанных с прохождением предполетного медицинского, таможенного, пограничного контроля и оформления полетной документации перед вылетом, исчисляемое в соответствии с руководством по производству полетов эксплуатантов с установленного времени начала предполетной подготовки экипажа до момента начала полетного времени (далее - время предполетной подготовки). Данная формулировка устранит неоднозначность определения начала предполетной подготовки в связи с невозможностью обеспечения одновременной явки членов экипажа на вылет и прохождения предполетного медицинского контроля; б) время с начала запуска двигателя (двигателей) на воздушном судне перед взлетом до момента выключения двигателя (двигателей) после окончания полета -для самолетов и с момента начала вращения лопастей несущих винтов, и до момента их полной остановки - для вертолетов (далее - полетное время); в) время регламентированного технологического перерыва; г) время кратковременных перерывов; д) время послеполетных работ с момента окончания полетного времени до момента окончания полетной смены (завершение послеполетных работ) в соответствии с P11I1; е) время стоянки во внебазовых аэропортах при промежуточных посадках без смены экипажа и предоставления условий для отдыха в гостинице или специальном помещении для отдыха, обеспечивающих возможность полноценного отдыха без отвлекающих факторов и соответствующих действующим санитарно-гигиеническим требованиям (далее - условия для отдыха); ж) время задержки вылета без предоставления условий для отдыха.". В действующей редакции приказа Минтранса России N 139 время буксировки, выталкивания, запуска двигателей входит в рабочее время полетной смены и не включается в полетное время. Проект увеличивает полетное время на период времени до начала запуска двигателей и предлагает его исчисление уже с момента уборки колодок для буксировки/выталкивания (т.е. в полетное время будет засчитываться все время до запуска двигателей в т.ч. на ожидание разрешения на запуск, а это в среднем по 10 мин. к каждому рейсу). Данное увеличение полетного времени приведет: к росту численности членов экипажей воздушных судов для обеспечения выполнения полетного времени; на рейсах с пограничными временами по предельному полетному времени потребуется увеличение количественного состава экипажа как летного, так и кабинного, а в некоторых случаях приведет к необходимости размещения на эстафеты, следовательно, возрастут затраты на гостиницы. 7. Пункт 10 проекта приказа предлагается исключить. 8. В подпункт в) пункта 14 проекта приказа дополнить словами "в размере и порядке, установленном пунктом 27 настоящего Положения". 9. В пункте 17 проекта приказа определена возможность превышения максимально допустимой продолжительности полетной смены кабинного экипажа над продолжительностью полетной смены летного экипажа для проведения предполетной подготовки (не более, чем на 30 минут) при минимальном составе экипажа. В разделе VII, для увеличенного состава экипажа, такое отклонение не предусмотрено. Превышение времени полетной смены кабинного экипажа над полетной сменой летного экипажа может привести к разнице во времени отдыха кабинного экипажа по сравнению с летным экипажем, в т.ч. в эстафетных аэропортах. Предлагается исключить пункт 17 проекта приказа. 10. Пункт 27 с учетом пункта 13 проекта приказа изложить в следующей редакции: "Время ожидания вылета во внебазовом аэропорту между полетными сменами начинается после окончания предоставленного члену экипажа ежедневного отдыха после завершенной полетной смены, установленного пунктами 55, 56, 57, 59 настоящего Положения, и заканчивается за 12 часов до начала очередной полетной смены. Время ожидания вылета во внебазовом аэропорту между полетными сменами включается в рабочее время в размере одного часа за каждые четыре часа времени ожидания. Во время ожидания вылета во внебазовом аэропорту между полетными сменами не включается время еженедельного отдыха, предусмотренное полетным заданием". 11. В пункте 30 проекта приказа заменить слова "учетного периода" на "месяца". 12. Пункт 35 проекта приказа предлагается оставить в действующей редакции приказа. В редакции проекта изменен порядок учета рабочего времени перелета пассажиром (сейчас - 50 %, в редакции проекта - 100%). 12. Второе предложение в абзаце втором пункта 64 проекта приказа изложить в следующей редакции: "В случае производственной необходимости допускается изменение графиков работы с учетом мнения представителей работников, при этом указанные изменения вводятся и доводятся до сведения работников при условии соблюдения установленных норм предполетного отдыха". 13. Пункт 66 проекта приказа изложить в следующей редакции: "66. Работодатель обязан обеспечить ведение учета рабочего времени и времени отдыха записей членам экипажа в бумажном или электронном виде. Ведение учета рабочего времени и времени отдыха членов экипажа в бумажном виде обеспечивается в следующем порядке: 1) полетное время регистрируется в задании на полет экипажа и летных книжках членов экипажа; 2) продолжительность полетной смены регистрируется в задании на полет; 3) продолжительность рабочего времени, времени отдыха и сверхурочных работ регистрируется в табеле учета рабочего времени. Порядок учета рабочего времени и времени отдыха членов экипажа в электронном виде определяется эксплуатантом.". 14. Приложение 1 предлагается оставить в действующей редакции. Приложение 1 в редакции проекта приведет к росту численности членов экипажа воздушного судна за счет введения усилителей на рейсах с 15.30 до 21.00. Кроме того, исключение примечания "при суммированном учете рабочего времени по согласованию с представителями работников продолжительность полетной смены с 1 - 2 посадками воздушного судна, указанной в приложении N 1, может быть увеличена на один час, но не более двух раз за семь последовательных дней. Минимальная продолжительность отдыха после завершения увеличенной полетной смены должна быть увеличена на 4 часа" не позволит выполнить ряд полетов согласованных представителями работников с увеличением полетных смен на 1 час с двумя посадками. Введение дифференциации времени явки по временным диапазонам и ограничениям по полетному времени в течение суток приведет к значительным затруднениям планирования, и соответственно расходам на доработки ИТ-систем. Снижение показателя безопасности полетов при применении приложения 1 не отмечено. Кроме того, учет временных параметров создаст дополнительные нагрузки на членов экипажа воздушного судна для их исчислений для принятия оперативных решений в сбойных ситуациях. 15. В приложении 4 изменить время 13.30 с численностью увеличенного состава летного экипажа 3 человека на 14.00. Добавить сноску в графе с численностью увеличенного состава летного экипажа: "** Продолжительность полетной смены может быть дополнительно увеличена на четыре часа на воздушных судах, выполняющих пассажирские перевозки, имеющих необходимые условия для отдыха членов летных и кабинных экипажей в полете при выполнении рейсов с 1 посадкой. Пояснение: современные воздушные суда способны выполнять полет более 15 часов, а также оборудованы специальными местами для отдыха летного и кабинного экипажей.
ПАО "Аэрофлот"
8	По пункту 39 проекта акта	Предлагаем в главе "XIV. Рабочее время и время отдыха членов экипажа при непредвиденных обстоятельствах." в пункт 39 после фразы "Решение об увеличении продолжительности полетной смены экипажа оформляется командиром воздушного судна записью в задании на полет." рассмотреть возможность добавить: 1. "Право увеличить установленную продолжительность полетной смены и месячную норму полетного времени для завершения задания на полет может быть использовано только после начала выполнения полета (начало запуска первого основного/маршевого двигателя, не относящегося к вспомогательной силовой установке)." 2. "В случае использования права увеличить установленную продолжительность полетной смены и месячную норму полетного времени для завершения задания на полет, экипажу предоставляется не менее 48 часов отдыха по прибытии в базовой аэропорт." Обоснование: 1. Разъяснение по право применению процедуры увеличения установленной продолжительности полетной смены для оптимизации планирования и снижению риска в случае повторяющихся задержек рейсов не оптимальным планированием (решение проблемы по принадлежности, а не за счет дополнительной психофизиологической нагрузки на экипаж). 2. Оптимизация планирования для снижения психофизиологической нагрузки на экипаж в условиях плотного графика полетов и снижение риска получения кумулятивной усталости.
АО Нарьян-Марский объединенный авиаотряд
9	По пункту 4 проекта акта	Исключить слово "дальнейшего". Согласно ФАП-128 командир воздушного судна не начинает полет, если любой член экипажа имеет признаки в том числе и утомляемости.
10	По пункту 45 проекта акта	Разделяются требования к воздушному судну и вертолету. Получается, что вертолет не воздушное судно.
11	По разделу VII проекта акта	В Разделах XVIII. Отдых ежедневный и XIX. Еженедельный непрерывный отдых (выходные дни) понятия раскрыты, а про отдых ежегодный (отпуск) не слова. Хотя и существуют другие нормативно правовые акты предоставления отпуска, все равно считаем нужным включить в Проект, для того чтобы не было разночтений.
АО АК "Авиакон Цитотранс"
12	По пункту 30 проекта акта	2. По пункту 30 просим рассмотреть возможность замены двух полетных смен на четыре смены, поскольку при выполнении транспортных полетов по перевозке грузов на ВС ИЛ-76 (грузонодьемность до 50 тони) погрузочно-разгрузочные работы занимают существенное количество времени и зачастую требуется разделение полетных смен более чем 2 раза в течении учетного периода: "30. При разделении полетной смены на части допускается разделение не более четырех полетных смен в течение учетного периода рабочего времени и не более двух полетных смен подряд."