Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (от 24 сентября 2021 г. N 32450-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан в соответствии с пунктом 2.3 статьи 23 и пунктом 5 статьи 169 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона Российской Федерации от 9 ноября 2020 г. N 371-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации"), а также в соответствии с подпунктом "г" пункта 13 постановления Правительства Российской Федерации от 1 июля 2021 г. N 1108 "Об утверждении Положения о национальной системе прослеживаемости товаров".

Проектом акта предлагается дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормами, устанавливающими меры административной ответственности за нарушение требований при совершении операций с товарами, подлежащими прослеживаемости.

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 12 июля по 6 августа 2021 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/117901 (далее - официальный сайт) (ID проекта: 02/04/07-21/00117901).

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, на этапе проведения публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета поступили замечания и предложения от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Ассоциации торговых компаний и товаропроизводителей электробытовой и компьютерной техники (РАТЭК), Компании X5 Group, ПАО "Сургутнефтегаз".

Данные замечания и предложения были включены разработчиком в сводку предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в которой указана информация об их учете или о причинах их отклонения.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 10 по 17 сентября 2021 г. были проведены дополнительные публичные консультации с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества с целью выявления их мнения относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам рассмотрения проекта акта и сводного отчета замечания и предложения поступили от ПАО "Сургутнефтегаз", АО "Зарубежнефть", АО "Северсталь-Менеджмент", Госкорпорации "Росатом", Союза представителей торговых и промышленных предприятий в медицине "Медицинские ресурсы", Компании X5 Group, Ассоциации европейского бизнеса, ПАО "Татнефть" имени В.Д. Шашина, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства ОПОРА РОССИИ, Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" и ПАО "Газпром".

ПАО "Газпром нефть" сообщило об отсутствии замечаний и предложений.

Неучтенные замечания и предложения указанных экспертов приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице результатов проведения дополнительных публичных консультаций. Минэкономразвития России предлагает разработчику рассмотреть данные замечания и предложения.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что в отношении указанных документов процедуры, предусмотренные Правилами проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Вместе с тем по проекту акта имеются следующие замечания.

1. Пунктами 1, 2, 3 и 5 статьи 1 проекта акта предлагается установить меру административной ответственности за нарушение требований при совершении операций с товарами, подлежащими прослеживаемости в виде административного штрафа для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц в размере одной тысячи рублей за каждый непредставленный документ или документ, представленный без реквизитов прослеживаемости либо с искаженными реквизитами прослеживаемости.

По мнению Минэкономразвития России и участников дополнительных публичных консультаций, предлагаемый размер административных штрафов за совершение указанных действий требует дополнительного обоснования с учетом степени общественной опасности данных правонарушений и потенциальных последствий, соответствующих размеру предлагаемого наказания.

Данная позиция подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. N 4-П указано, что, закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания.

Кроме того, меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений. При этом, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, применение одинаковых мер ответственности за различные по степени опасности административные правонарушения без надлежащего учета характеризующих виновное в совершении административно-противоправного деяния лицо обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование, противоречит конституционному запрету дискриминации и несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения.

Учитывая изложенное, предлагаемый размер административного штрафа требует дополнительного обоснования со стороны разработчика.

2. Пунктами 1, 2, 3 и 4 статьи 1 проекта акта предлагается введение единой ответственности для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц.

Считаем целесообразным установить штраф как с указанием его минимальной и максимальной суммы, так и различая ответственность в зависимости от субъекта административного правонарушения. Таким образом, будет предусмотрен дифференцированный подход к ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц.

С учетом изложенного считаем, что проект акта нуждается в доработке.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта при учете вышеуказанных замечаний Минэкономразвития России могут быть сделаны следующие выводы:

- об отсутствии достаточного обоснования для решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования;

- о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 10 л. в 1 экз.