Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 08.11.2021 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - проект акта, Закон N 132-ФЗ), разработанный и направленный ФАС России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия (далее - заключение), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки заключения повторно. Письмом от 30 сентября 2021 г. N 33305-АХ/Д26и Минэкономразвития России уведомило разработчика о несоблюдении им требований Правил.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/08-21/00119161).

В период с 13 августа по 9 сентября 2021 г. разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил провело публичные консультации по проекту акта и сводному отчету, в результате которых была получена учтенная при подготовке заключения позиция Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" с приложением коллективного письма, подписанного представителями Российского союза туриндустрии, Российской гостиничной ассоциации, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России", Федерации рестораторов и отельеров, Общенационального Союза Индустрии Гостеприимства, Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Аналитического центра Союза туризма и гостеприимства, Лиги малых отелей, хостелов и туристического жилья, Ассоциации отелей города Казани и РТ, Гостинично-туристской ассоциации, НП "Ассоциация малых гостиниц Санкт-Петербурга", Крымской гостиничной Ассоциации, Хабаровской ассоциации отельеров, Ассоциации гостиничной индустрии Иркутской области, Межотраслевого координационного совета гостеприимства и услуг в городе Санкт-Петербурга (далее вместе - представители туристической отрасли).

Обращаем внимание на следующие замечания к проектируемому регулированию.

1. Проектируемыми изменениями предлагается внедрение механизма государственного регулирования цен на гостиничные услуги в период проведения особо значимых международных мероприятий.

В указанных целях в Законе N 132-ФЗ предлагается закрепить ряд новых понятий: в качестве лица, реализующего гостиничные услуги, предлагается понимать юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность, связанную с реализацией гостиничных услуг, в том числе в составе туристического продукта; под особо значимым международным мероприятием - международное мероприятие, проведение которого предусмотрено Федеральным законом или актом Президента Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма предлагается отнести утверждение методики расчета предельных цен на гостиничные услуги, а также требований к раскрытию информации, необходимой для расчета предельных цен и контроля за предельными ценами в период проведения особо значимых международных мероприятий, в случаях, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации.

Одновременно с этим Закон N 132-ФЗ дополняется новой статьей 5.1, определяющей особенности государственного регулирования цен на гостиничные услуги в период проведения особо значимых международных мероприятий.

Согласно проектируемой в Закон N 132-ФЗ статье 5.1 в период проведения особо значимых мероприятий лицам, представляющим и (или) реализующим гостиничные услуги, в городах федерального значения, муниципальных образованиях, в которых в соответствии с федеральными законами, актами Президента Российской Федерации будут проводиться такие мероприятия, запрещается установление цен на гостиничные услуги, превышающих предельные цены на гостиничные услуги, рассчитанные в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации, независимо от даты реализации (бронирования) номеров.

Согласно сводному отчету к проекту акта предложенное регулирование направлено на решение проблемы "репутационных рисков для Российской Федерации, возникающих в период проведения особо значимых международных мероприятий вследствие резкого повышения цен на гостиничные услуги, а также недоступности гостиничных услуг для граждан в указанные периоды в местах проведения особо значимых международных мероприятий".

В качестве подтверждения наличия указанной проблемы разработчик приводит стоимость номеров в отелях категории "пять звезд" "Астория" и "Англетер" (ЗАО "Гостиничный комплекс Астория") в период проведения Петербургского международного экономического форума (далее - Форум) с 2019 по 2021 годы.

Дополнительно ФАС России обращает внимание на запрошенную ею информацию о стоимости номеров в период проведения Форума в иных наиболее популярных объектах размещения категории "пять звезд", расположенных в городе Санкт-Петербург, а именно в гостинице "Лотте отель Санкт-Петербург" (ООО "Лотте Отель Санкт- Петербург"), гостинице "SO/Sofitel St. Petersburg" (ООО "Форум), гостинице "Европа Отель" (ООО "Европа Отель"), гостинице "For Seasons Lion Palace St. Petersburg" (ООО "Тристар Инвкестмент Холдингс").

По итогам анализа представленной гостиницами информации ФАС России сообщает, что "максимальная стоимость проживания на период проведения Форума (2019-2021 гг.):

- в гостинице "Лотте отель Санкт-Петербург" была выше стоимости на 20 декабря 2020 г. и на 1 мая 2021 г. на 58 %;

- в гостинице "SO/Sofitel St. Petersburg" была выше стоимости на 20 декабря 2020 г. и на 1 мая 2021 г. на 162,5 %;

- в гостинице "Европа Отель" была ниже стоимости на 20 декабря 2020 г. и на 1 мая 2021 г. на 15,5 %;

- в гостинице "For Seasons Lion Palace St. Petersburg" была ниже стоимости на 20 декабря 2020 г. на 103,2 % и ниже стоимости на 1 мая 2021 г. - на 25 %.".

Обращаем внимание, что представленный разработчиком анализ не позволяет сделать однозначный вывод о завышении гостиницами цен на проживание в анализируемый период.

Стоит отдельно отметить, что проектируемое ограничение цен вводится на все гостиницы безотносительно "категории звездности", при этом представленные сведения, взятые за основу для обоснования проблемы, охватывают исключительно гостиницы категории "пять звезд".

Таким образом, исходя из представленных разработчиком данных, введение проектируемого ограничения цен на гостиничные услуги представляется необоснованным.

При этом, исходя из данных сводного отчета, гостиницы категории "пять звезд" в городе Санкт-Петербург составляют 3,63% от общего количества гостиниц в городе, к категориям "три звезды", "четыре звезды" относятся, соответственно, 32,78% и 14,42% гостиниц*(1).

Указанное позволяет сделать вывод, что утверждение разработчика о "недоступности гостиничных услуг для граждан в указанные периоды" в связи с "многократным завышением цен" (раздел 6.1 сводного отчета) не находит своего доказательного подтверждения.

Иной информации, свидетельствующей о заявленных в качестве проблемы завышении гостиницами цен и недоступности гостиничных услуг для граждан, разработчиком не представлено, равно как и анализа реального состояния рынка гостиничных услуг в Российской Федерации в период проведения указанных мероприятий в целом (содержащего в том числе информацию по гостиницам категорий "четыре звезды, "три звезды" и др. с разбивкой по регионам Российской Федерации).

Одновременно с этим разработчик информирует о проверке в 2021 году отелей "Астория" и "Англетер" на соответствие их действий антимонопольному законодательству, в результате которой нарушений выявлено не было.

Необходимо отметить, что судебные инстанции применительно к рынку оказания гостиничных услуг неоднократно заявляли о том, что на период проведения международных форумов с участием представителей крупного бизнеса и органов государственной власти увеличение стоимости гостиничных услуг обусловлено не согласованными действиями хозяйствующих субъектов, а самостоятельным планированием ими своей предпринимательской деятельности с учетом экономической рентабельности*(2).

Таким образом, в отсутствии достаточных обоснований вводимого регулирования установление предлагаемого ограничения цен представляется избыточным и необоснованным. Кроме того, разработчиком не проведен всесторонний анализ последствий реализации проектируемого регулирования.

Следует отметить, что в ранее направленном письме Минэкономразвития России разработчик был уведомлен о необходимости корректного и полного обоснования предложенного регулирования как в части описания проблемы на решение которой направлено предложенное регулирование, так и в части выбранных способов и методов ее решения.

Согласно Федеральному закону от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ) оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проводимая федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда (ущерба) и (или) иной информации применительно к отношениям, при регулировании которых предполагается установление обязательных требований.

Указанный анализ, проводимый разработчиком, позволяет в том числе определить степень необходимого и допустимого нормативного вмешательства государственного регулятора в хозяйственную деятельность субъекта регулирования.

При установлении обязательных требований оцениваются наличие и эффективность применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Иные способы решения проблемы разработчиком проанализированы не были.

Рассматриваемый ФАС России пример проведения Форума не может быть принят как типичный пример провала рынка, требующий введения государственного регулирования. Крупные деловые форумы, как и торгово-промышленные выставки, как правило, проводятся в низкий туристический сезон. Рассматриваемый разработчиком Форум проводится на пике туристического сезона в период "белых ночей", размещение участников осуществляется в основном в гостиницах категории "пять звезд".

Стоит отметить, что по данным международной системы мониторинга гостиничного рынка STR Global средняя цена за проданный номер в отелях категории "пять звезд" города Санкт-Петербург (не считая "For Seasons Saint-Petersburg") в основные дни проведения Форума в 2021 году в среднем увеличилось по сравнению с аналогичным показателем 2019 года на 10%.

При этом цена обычного билета участника Форума за тот же период увеличилась в 2,4 раза.

Отдельно стоит отметить, что цена на гостиничные услуги выступает инструментом конкурентной борьбы, непосредственно влияет на финансовое состояние лица, оказывающего гостиничные услуги, так как предопределяет размер получаемой прибыли и, соответственно, возможности развития.

Предложенное регулирование не исключает риска создания условий и возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции, что противоречит требованиям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Таким образом, в целях недопущения нарушения состояния естественной рыночной конкурентной среды проектируемое регулирование должно быть обосновано и исключать вышеописанные риски.

Представителями туристической отрасли предложенное регулирование было отмечено как противоречащее рыночной природе индустрии гостеприимства и общепринятым в мире практикам ее развития. Отдельно была отмечена несвоевременность введения регулирования цен на гостиничные услуги во время проведения событийных мероприятий в условиях, когда международный, деловой, конгрессный и ряд других видов туризма находятся в тяжелейшем кризисе в связи с пандемией. Например, по данным представителей отрасли загрузка отелей города Санкт-Петербург в 2020 году снизилась по сравнению с уровнем 2019 года на 63%, их доходы на 65%.

2. Согласно представленной в сводном отчете информации, а также дополнительно представленным материалам, разработка методики расчета предельных цен на гостиничные услуги, на основании которой планируется предлагаемое ограничение цен, до настоящего момента не проводилась.

Информация о проектируемых к утверждению требованиях к раскрытию информации, необходимой для расчета предельных цен и контроля за предельными ценами, разработчиком также не представлена.

В целях установления комплексного и качественного правового регулирования рынка гостиничных услуг вышеуказанные акты должны рассматриваться в едином комплексе с учетом принципа системности. Помимо прочего, представляется, что предложенные к установлению требования к раскрытию информации должны быть определены на уровне федерального законодательства, а именно в Законе N 132-ФЗ.

3. В качестве аргумента для введения предлагаемого регулирования цен разработчик указывает на имеющийся опыт проведения чемпионатов мира по футболу FIFA, чемпионатов Европы по футболу UEFA.

Вместе с этим механизм реализации предлагаемого регулирования отличен от механизмов регулирования в рамках проведения указанных чемпионатов.

Предложенное в качестве основания для введения ограничения цен на гостиничные услуги со стороны государства определение международного мероприятия не обусловлено какими либо критериями, является не конкретным и размытым, проектируемое ограничение цены предполагается осуществлять вне зависимости от даты реализации (бронирования) номеров.

4. Помимо прочего, следует отметить, что проект акта не отвечает принципу правовой определенности и системности, определенному в статье 7 Закона N 247-ФЗ, согласно которому содержание обязательных требований должно быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

Обозначенные стандарты качества регулирования с 2020 г. закреплены в Законе N 247-ФЗ, который в силу предписаний статьи 7 требует при установлении обязательных требований исключать из проекта акта любые факты содержательной неопределенности нормативных предписаний.

Проект акта содержит неопределенные, противоречивые положения, что непосредственно влияет на качество последующего регулирования.

Так, статья 1 Закона N 132-ФЗ дополняется определением лиц, реализующих гостиничные услуги. Определяя в проектируемой в Закон N 132-ФЗ статье 5.1 особенности государственного регулирования цен на гостиничные услуги в период проведения особо значимых международных мероприятий, разработчик распространяет их на лиц, предоставляющих и (или) реализующих гостиничные услуги. При этом обязанность по обеспечению потребителям доступа к информации о предельной цене разработчик возлагает на лицо, предоставляющее гостиничные услуги. Одновременно с этим на орган государственной власти Российской Федерации в сфере туризма возлагается обязанность информировать лиц, предоставляющих и (или) реализующих гостиничные услуги, о проводимом на территории субъекта Российской Федерации особо значимом международном мероприятии.

Более того, в разработанном проекте федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект об ответственности) при определении лиц, на которых предлагается возложить ответственность за неисполнение проектируемых требований, также используются различные формулировки: "лицо, предоставляющее и (или) реализующее гостиничные услуги", "лицо предоставляющее гостиничные услуги".

В связи с изложенным положения проекта акта требуют доработки в части определения субъектов проектируемого регулирования и, соответственно, доработки понятийного аппарата, в том числе с учетом внесения корреспондирующих изменений в законопроект об ответственности.

Резюмируя изложенное, может быть сделан вывод, что разработчиком при оценке регулирующего воздействия проекта акта не была проведена его оценка на соответствие принципам и требованиям, установленным Законом N 247-ФЗ, а также не соблюдены требования пункта 15 Правил в части корректности представления информации в сводном отчете.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

о несоответствии проекта акта Закону N 247-ФЗ;

о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования;

о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Согласно разделу 10 сводного отчета в городе Санкт-Петербург 964 гостиницы, из них категории "пять звезд" - 35 гостиниц, "три звезды" - 316 гостиниц, "четыре звезды" - 139 гостиниц, "две звезды" - 70 гостиниц, "одна звезда" - 20 гостиниц.

*(2) Определение ВАС РФ от 22 июля 2010 г. N ВАС-9852/10 по делу N А56-15062/2009; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30 мая 2013 г. по делу N А32-4505/2012//СПС Консультант Плюс.