Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 25.1 Федерального закона "Об охране озера Байкал" и статью 2 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"" (подготовлен Минтрансом России 08.12.2021)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 25.1 Федерального закона "Об охране озера Байкал" и статью 2 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации""
(подготовлен Минтрансом России 08.12.2021 г.)

Текст проекта

Досье на проект

1. Общие характеристики проекта федерального закона.

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 25.1 Федерального закона "Об охране озера Байкал" и статью 2 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), разработан в целях осуществления видов деятельности, необходимых для модернизации и расширения объектов магистральной инфраструктуры, в центральной экологической зоне Байкальской природной территории.

2. Описание проблемы, на решение которой направлен проект федерального закона. Обоснование предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации.

В границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории расположены две федеральные автомобильные дороги, общей протяженностью 265 км:

- Р-258 "Байкал" Иркутск - Улан-Удэ - Чита, которая является единственной связующей автомобильной дорогой, обеспечивающей бесперебойное движение между западной и восточной частью России, а кроме того обеспечивающей беспрепятственный доступ к обслуживанию и функционированию Транссибирской железнодорожной магистрали в зоне озера Байкал и входит в состав азиатского маршрута AH6. Общая протяженность автомобильной дороги - 1 114 км, из которых 259 км находится в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (участок км 87 - км 346) (далее - автомобильная дорога Р-258 "Байкал");

- А-333 Култук - Монды - граница с Монголией, является автомобильной дорогой, обеспечивающей международное сообщение с Восточной Сибирью и Южной частью Монголии, включая туристическое направление между озером Байкал и озером Хубсугул. Общая протяженность автомобильной дороги - 218 км, из которых 7 км находится в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (участок км 0 - км 7 (далее - автомобильная дорога А-333).

Данные автомобильные дороги были построены в 1970-х годах и в настоящее время требуют проведения комплекса работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту. В связи с расположением в горной и предгорной местности большинство участков не отвечают требованиям безопасности по ширине проезжей части и радиусам поворотов, а ряд мостовых сооружений находятся в ремонтонепригодном состоянии и требуют полного переустройства в рамках реконструкции для обеспечения бесперебойности движения, что особенно критично ввиду полного отсутствия объездных региональных и муниципальных автомобильных дорог.

Илл. 1. Расположение сети федеральных автомобильных дорог в центральной экологической зоне Байкальской природной территории

По данным проведенной в 2019 году диагностики указанных автомобильных дорог установлены следующие показатели их транспортно-эксплуатационного состояния:

Автомобильная дорога, участок	Категория	Протяженность, км (% от общей протяженности участка), не соответствующая нормативу
		по ширине проезжей части	по ширине обочины
Р-258 "Байкал" (км 100 - км 346)	III, II	77,8 (31,6 %)	108,6 (44,1 %)
А-333 (км 0 - км 7)	III	1,8 (25,1 %)	7,0 (100 %)

Состояние аварийности на участке км 100 - км 346 автомобильной дороги Р-258 "Байкал" и на участке км 0 - км 7 автомобильной дороги А-333 остается стабильно высоким несмотря на выполнение мероприятий по ремонту и капитальному ремонту участков, повышению уровня обустройства автомобильных дорог элементами безопасности и установкой камер фотовидеофиксации, нарушений правил дорожного движения, что обусловлено сложными участками горной местности, малыми радиусами поворотов и необеспеченной видимостью для параметров автомобильных дорог II и III категорий, что свидетельствует о необходимости проведения модернизации автомобильных дорог в центральной экологической зоне Байкальской природной территории в рамках строительства и реконструкции:

Год	Количество ДТП	Погибло, чел.	Ранено,чел.	Места концентрации ДТП
Р-258 "Байкал" (км 100 - км 346)
2017	58	13	90	-
2018	61	7	108	км 264 5 ДТП (погибло - 0 чел., ранено - 9 чел.)
2019	59	9	97	-
2020	55	7	100	км 120 3 ДТП (погибло - 0 чел., ранено - 3 чел.)
А-333 (км 0 - км 7)
2017	4	0	4	-
2018	2	0	3	-
2019	1	0	1	-
2020	6	0	7	-

Анализ загрузки транспорта на основании ОДМ 218.2.020-2012 показывает, что в настоящее время при существующей средней интенсивности движения в объеме 8 291 авт./сут. (10 566 приведенных авт./сут.) на автомобильной дороге Р-258 "Байкал" и 2 259 авт./сут. (2372 приведенных авт./сут.) на автомобильной дороге А-333 коэффициент загрузки составляет 1,03 (при максимально допустимом 0,70 в соответствии требованиями п. 5.14 СП 34.13330.2012). При этом с учетом прогнозного увеличения интенсивности движения до 2030 года без проведения мероприятий по модернизации автомобильной дороги коэффициент загрузки возрастет в среднем по сети федеральных автомобильных дорог до 1,23 и локально на особо нагруженных участках до 1,43 (илл.2).

Илл.2. Коэффициенты загрузки федеральных автомобильных дорог в центральной экологической зоне Байкальской природной территории

Указанные факторы усугубляются сейсмическими и погодно-климатическими особенностями зоны озера Байкал. Так, в 2019 году произошел ряд землетрясений и выпало существенное количество осадков, что привело к множественным обвалам грунта, двум оползневым сходам грунта насыпи автомобильной дороги Р-258 "Байкал" в сторону Транссибирской железнодорожной магистрали (расстояние до которой составляет от 20 м до 100 м на большей части расположения вдоль озера Байкал). В случае повторения подобных природных катаклизмов невозможно спрогнозировать конструктивную надежность земляного полотна автомобильной дороги Р-258 "Байкал", защитных сооружений и мостов, построенных более 50 лет назад в сложных геологических условиях, что при неблагоприятном развитии оползневых и обвальных процессов с очень высокой долей вероятности может привести к разрушению земляного полотна автомобильной дороги Р-258 "Байкал" и блокированию работы железной дороги, полностью прервав автомобильное и железнодорожное сообщение между восточной и западной частями страны в районе озера Байкал.

При этом альтернативные пути объезда для автомобильного транспорта отсутствуют, а для железнодорожного транспорта - возможно путем перенаправления сообщения через Байкало-Амурскую магистраль, пропускная способность которой не сможет обеспечить бесперебойность движения.

Таким образом, в результате значительного прироста автотранспортных средств, увеличения объема грузоперевозок, текущее состояние автомобильной дороги Р-258 "Байкал" по показателям плана, продольного и поперечного профиля не соответствуют фактической и расчетной перспективной интенсивности движения, что негативным образом сказывается на безопасности дорожного движения, снижая ее.

Для обеспечения безопасности движения в существующих условиях, необходимо выполнить мероприятия по модернизации участка автомобильной дороги Р-258 "Байкал" с изменением ее категории, осуществив реконструкцию дороги до параметров II категории с минимальными радиусами не менее R=600 м и основным радиусом не менее 800 м п. 3.5 ГОСТ 33475-2015, изменением предельных (существующих) параметров продольного профиля до 50 %, а на участках примыканий (пересечений) до 40 % п. 10.2 ГОСТ Р 58653-2019 строительством переходно-скоростных полос на участках примыканий (пересечений), строительством дополнительных полос для грузового транспорта, строительством стояночных полос на спусках и т.д.

Мероприятия по модернизации автомобильной дороги Р-258 "Байкал" невозможно выполнить без изменения границ постоянной полосы отвода и изъятия дополнительных земельных участков, выполнения сплошных рубок и изменения категории вновь изымаемых земельных участков из земель лесного фонда, необходимых для размещения элементов автомобильной дороги и технологических дорог при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте.

В соответствии с Классификатором работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16 ноября 2012 г. N 402, к капитальному ремонту относятся работы по устройству недостающих переходно-скоростных полос и разделительных островков на съездах и выездах, пересечениях и примыканиях, на автобусных остановках; устройству недостающих аварийных улавливающих съездов (карманов) на затяжных спусках с оборудованием знаками и ограждениями; устройству недостающих остановочных и посадочных площадок и автопавильонов на автобусных остановках; устройству постоянных снегозащитных сооружений; удлинению, замене водопропускных труб; устройству грунтовых банкетов и берм для защиты откосов от размывов. Выполнение вышеуказанных работ увеличивает общую ширину земляного полотна, что, как следствие, требует увеличения (изменения) ширины полосы отвода автомобильной дороги.

Одновременно, исходя из положений пункта 14.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под реконструкцией линейных объектов (автомобильных дорог и дорожных сооружений, являющихся ее технологической частью, в частности мостов) понимается изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

Изменение границ полос отвода подразумевает дополнительное образование земельных участков, необходимых для размещения на них объектов, и выполнения строительно-монтажных работ (земляных работ, устройству дорожной одежды и обустройству в местах спрямления и т.д.), которые осуществить без проведения рубки лесных насаждений не представляется возможным, что действующей редакцией Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ) для автомобильных дорог общего пользования федерального значения также не допускается.

Учитывая размещение участка автомобильной дороги Р-258 "Байкал" в границах центральной экологической зоны Байкальской природоохранной территории, ограничением существующего землеотвода дороги границами земель лесного фонда, модернизация автомобильной дороги невозможна в соответствии с положениями статьи 11 Федерального закона N 94-ФЗ и пунктом 15 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2399 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" (далее - постановление N 2399).

Так, пунктом 3 статьи 6 Федерального закона N 94-ФЗ и постановлением N 2399 запрещены следующие виды деятельности в центральной экологической зоны Байкальской природоохранной территории:

- проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 25.1 Федерального закона N 93-ФЗ (пункт 4 постановления N 2399);

- строительство автомобильных и железных дорог, для сооружения которых требуются перевод лесных земель лесного фонда в нелесные земли и изъятие их из лесного фонда, за исключением строительства автомобильных дорог, необходимых для функционирования объектов жилого и коммунально-бытового назначения, туристско-рекреационных особых экономических зон, расположенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также случаев, указанных в пункте 2 статьи 25.1 Федерального закона N 93-ФЗ (пункт 15 постановления N 2399).

В настоящее время статьей 25.1 Федерального закона N 94-ФЗ во исполнение Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 254-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 254-ФЗ) в центральной экологической зоне Байкальской природной территории разрешено осуществление ряда видов деятельности на землях лесного фонда только для увеличения пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей и только до 31 декабря 2024 года, в том числе рубка леса и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий.

При этом положениями статьи 2 Федерального закона N 254-ФЗ установлено, что к объектам инфраструктуры могут быть также отнесены автомобильные дороги общего пользования или их участки, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, таким образом, исключена возможность осуществления указанных видов деятельности для строительства и реконструкции автомобильных дорог в центральной экологической зоне Байкальской природной территории.

Необходимо отметить, что Федеральным казенным учреждением "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Байкал" Федерального дорожного агентства" проводятся работы по ремонту и капитальному ремонту участков автомобильных дорог Р-258 "Байкал" и А-333, в том числе в рамках реализации Федеральной адресной инвестиционной программы на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов выполняются работы по реконструкции 2 ремонтонепригодных искусственных дорожных сооружений, расположенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории:

 "Реконструкция путепровода на км 334+988 автомобильной дороги Р-258 "Байкал";

 "Реконструкция моста через р. Переемная на км 224+808 автомобильной дороги Р-258 "Байкал".

Одновременно, по четырем инвестиционным проектам, получившим в 2020 году положительные заключения ФАУ "Главгосэкспертиза России", также выявлены факторы, связанные с оформлением прав на земельные участки, которые препятствуют их реализации, в том числе в связи с запретом перевода категории земель лесного фонда:

"Реконструкция моста через р. Клюевка на км 270+025 автомобильной дороги Р-258 "Байкал";

"Реконструкция моста через р. Бол. Ивановка на км 268+712 автомобильной дороги Р-258 "Байкал";

"Реконструкция моста через р. Бол. Осиновка на км 274+133 автомобильной дороги Р-258 "Байкал";

"Реконструкция моста через р. Толбазиха км 314+821 автомобильной дороги Р-258 "Байкал".

Также ведомственной целевой программой "Капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной распоряжением Росавтодора от 25 ноября 2019 г. N 3535-р, предусмотрены следующие мероприятия: капитальный ремонт автомобильной дороги Р-258 "Байкал" км 91+000 - км 95+570, км 142+000 - км 151+000, км 239+851 - км 243+800, км 266+900 - км 267+700; капитальный ремонт мостов на автомобильной дороге Р-258 "Байкал" на км 150+000 (через р. Солзан), на км 172+425 (через р. Паньковка), на км 186+523 (через р. Толбазиха), на км 199+400 (через ручей), на км 205+050 (через р. Подосиновка), капитальный ремонт защитных дорожных сооружений автомобильной дороги Р-258 "Байкал" на км 157+500.

Учитывая стратегическую значимость федеральных автомобильных дорог в районе озера Байкал наравне с железными дорогами с учетом обеспечения бесперебойного движения между восточной и западной частями страны, в том числе в целях обеспечения доступа к обслуживанию и функционированию Транссибирской железнодорожной магистрали, международного сообщения с Монгольской Народной Республикой в районе озера Байкал, а также необходимость модернизации существующих федеральных автомобильных дорог и мостовых сооружений на них в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, необходимость в строительстве и реконструкции защитных противообвальных и противооползневых сооружений и отсутствие альтернативных путей объезда в случае чрезвычайных происшествий вдоль озера Байкал по направлению запад-восток, возникает необходимость уточнения отдельных видов работ, проводимых в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, и правового режима использования земель в целях осуществления сплошных рубок в границах земельных участков, необходимых для реализации указанных инвестиционных проектов, и перевода категории земель лесного фонда в земли промышленности, транспорта и иного специального назначения.

В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в статью 25.1 Федерального закона N 94-ФЗ и в статью 2 Федерального закона N 254-ФЗ в части возможности осуществления строительства, реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для увеличения пропускной способности автомобильных дорог Р-258 "Байкал" и А-133, в том числе в центральной экономической зоне Байкальской природной территории.".

3. Оценка эффективности предлагаемых решений.

Предлагаемые законопроектом решения не приведут к негативным социально-экономическим, финансовым и иным последствиям для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

4. Оценка влияния предлагаемых решений на деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления.

Принятие законопроекта не влечет за собой:

изменения объема полномочий и компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов;

сокращения доходной части соответствующих бюджетов.

5. Сведения о государственной программе Российской Федерации, для реализации которой принимаются решения.

Принятие законопроекта повлияет на достижение целей государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. N 1596.

6. Соответствие международным договорам Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

7. Требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), а также муниципального контроля.

В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.