Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" об особенностях оказания аудиторских услуг отдельным категориям аудируемых лиц" (от 24.11.2021 г. N 41050-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" об особенностях оказания аудиторских услуг стратегическим организациям" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан в инициативном порядке на основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (далее - Федеральный закон N 307-ФЗ), а также в целях обеспечения максимальной защиты интересов стратегических организаций при оказании им аудиторских услуг.

Проектом акта предлагается, в частности, установить специальные требования для аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги стратегическим организациям; отнести стратегические организации к общественно значимым организациям в значении Федерального закона N 307-ФЗ.

Проект акта до настоящего времени не направлялся разработчиком на рассмотрение рабочей группе в сфере саморегулируемых организаций аудиторов при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 17 августа по 13 сентября 2021 года посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/114718 (ID проекта: 02/04/04-21/00114718).

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, на этапе проведения публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета замечания и предложения поступили от ПАО "Транснефть", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "Аэрофлот".

Замечания и предложения указанных экспертов были включены разработчиком в сводку предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в которой указана информация об их учете или о причинах отклонения.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 1 по 12 ноября 2021 г. были проведены дополнительные публичные консультации с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества с целью выявления их мнения относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам рассмотрения проекта акта и сводного отчета замечания и предложения поступили от Общероссийской общественной организация малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", саморегулируемой организации аудиторов Ассоциация "Содружество", АО "ПрайсвотерхаусКуперс Аудит", ОАО "РЖД", ПАО "НОВАТЭК", АО "Зарубежнефть", ПАО "Интер РАО", ООО "ЕВРАЗ", АО "Концерн ВКО "Алмаз-Антей", АО "Внешнеэкономическое объединение "Алмазювелирэкспорт", ПАО "РусГидро", ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", РНКБ Банк (ПАО), ПАО "Совкомфлот", АО "Росагролизинг".

Общероссийская общественная организация "Деловая Россия", ПАО "Газпром нефть", ФГУП "Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС)", АО "Объединенная судостроительная корпорация", АО "Приокский завод цветных металлов", ФГУП "Росморпорт", ПАО "Россети", ПАО Сбербанк, ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина сообщили об отсутствии замечаний и предложений по указанным документам.

Неучтенные замечания и предложения указанных выше экспертов приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице. Минэкономразвития России рекомендует разработчику рассмотреть их на предмет возможности учета в проекте акта.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что в отношении указанных документов процедуры, предусмотренные Правилами проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Вместе с тем по проекту акта имеются следующие замечания.

1. В сводном отчете в качестве проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, указывается недостаточность регулирования вопросов, связанных с защитой интересов российских стратегических организаций при оказании им аудиторских услуг (в частности, в отношении контроля стратегическими организациями допуска к конфиденциальной и иной чувствительной информации о них, правомерности передачи такой информации, размещения информации в "облачных хранилищах" вне территории Российской Федерации), выявленная в ходе анализа практики применения Федерального закона N 307-ФЗ.

Однако в подтверждение указанной позиции разработчиком не представлено каких-либо обоснований, подтвержденных верифицированными результатами анализа имеющихся данных (фактов) нарушения (ущемления) законных интересов стратегических организаций.

Также разработчиком не проанализированы и возможные риски негативных последствий применения предлагаемого проектом акта регулирования.

Так, согласно позиции разработчика, содержащейся в сводном отчете, проект акта направлен на обеспечение защиты интересов российских стратегических организаций при оказании им аудиторских услуг.

Однако предлагаемое проектом акта регулирование в целом не соответствует заявленной позиции.

Введение в действие предусматриваемых проектом акта изменений в Федеральный закон N 307-ФЗ, в том числе в части предлагаемых ограничений на оказание стратегическим организациям аудиторских услуг иностранными (международными) аудиторскими организациями, может повлечь за собой риски снижения качества аудиторских услуг, необходимых для управления и эффективной деятельности компаний, что в свою очередь может привести к снижению уровня доверия акционеров и иных пользователей финансовой и нефинансовой отчетности стратегических компаний.

Кроме того, в случае установления запрета на оказание аудиторских услуг иностранными (международными) аудиторскими организациями будет утрачена возможность подтверждения достоверности отчетных данных российских стратегических организаций, что окажет негативное влияние на их инвестиционную привлекательность, на кредитные рейтинги, а также на перспективы дальнейшего заключения контрактов с иностранными бизнес-партнерами.

Установление указанного запрета также может ограничить доступ стратегических организаций на международные рынки кредитов и ценных бумаг, что также негативно скажется на их конкурентоспособности.

Значительны риски изменения финансового состояния стратегических организаций, акции которых торгуются на российских и (или) международных биржах в случае размещения аудиторского заключения аудиторской организации, отвечающей требованиям, предусматриваемым частью 2 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ.

В этой связи проект акта в этой части требует дополнительных обоснований.

2. Согласно части 4 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ при заключении договора оказания аудиторских услуг, оказании аудиторских услуг аудиторская организация, в том числе обязана предоставлять стратегической организации по ее запросу информацию, необходимую стратегической организации для определения ее соответствия требованиям, указанным в части 2 данной проектируемой статьи.

В соответствии с частью 2 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ аудиторская организация, сведения о которой внесены в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, вправе оказывать аудиторские услуги стратегическим организациям в случае, если аудиторская организация не является подконтрольным лицом иностранного гражданина, лица без гражданства, иностранного юридического лица, международной компании и не входит в одну группу лиц с иностранным гражданином, лицом без гражданства, иностранным юридическим лицом, международной компанией, а также если лицо, являющееся единоличным исполнительным органом аудиторской организации, не имеет гражданства (подданства) иностранного государства, вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание на территории иностранного государства.

Как следует из приведенных выше норм проекта акта, обязанность осуществления контроля за соответствием аудиторской организации указанным требованиям предлагается возложить на стратегическую организацию, принявшую решение о привлечении для оказания аудиторских услуг аудиторской организации, сведения о которой внесены в реестр аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям.

В этой связи, по мнению Минэкономразвития России, не вполне ясна цель, а следовательно, и необходимость установления для стратегических организаций предлагаемого проектом акта порядка, так называемого "отбора" аудиторских организаций, учитывая, что для общественно значимых организаций Федеральным законом N 307-ФЗ круг аудиторских организаций ограничен исключительно реестром аудиторских организаций, имеющих право оказывать аудиторские услуги общественно значимым организациям.

Полагаем, что при возникновении у стратегической организации необходимости убедиться в соответствии аудиторской организации указанным требованиям информация об этом может быть получена в саморегулируемой организации аудиторов Ассоциация "Содружество".

Саморегулируемой организацией аудиторов Ассоциация "Содружество" ведется реестр аудиторских организаций, не подпадающих под аналогичные предусматриваемому проектом акта требования постановления Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2021 г. N 622 "Об ограничениях на предоставление информации и документации аудиторской организации, индивидуальному аудитору".

Кроме того, следует отметить, что процедура проверки аудиторской организации на предмет ее соответствия требованиям, предусматриваемым частью 2 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ, потребует проведения глубокого юридического анализа корпоративной структуры аудиторской организации, а также дополнительной информации о связанных с ней иностранных юридических и физических лицах, которая, как правило, не находится в публичном доступе.

Также указанные положения проекта акта могут привести к рискам существенного увеличения трудовых и финансовых затрат стратегических организаций на организацию и проведение конкурсных процедур, в ходе которых должна будет проводится проверка аудиторских организаций на соответствие их предусматриваемым проектом акта критериям, а также к возможным рискам возникновения ситуаций, когда разные стратегические организации могут прийти к совершенно противоположным выводам в отношении одной и той же аудиторской организации.

Наряду с этим, по мнению аудиторских организаций, устанавливаемая пунктом 1 части 4 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ обязанность предоставлять стратегической организации по ее запросу информацию, необходимую стратегической организации для проверки соответствия аудиторской организации требованиям, предусматриваемым частью 2 данной проектируемой статьи, в условиях отсутствия в проекте акта положений, устанавливающих определенный перечень необходимых документов и сведений, может повлечь за собой риски возможных злоупотреблений (в части избыточности запрашиваемых документов, излишней детализации сведений и т.п.) со стороны стратегических организаций, невозможности представления аудиторской организацией запрашиваемой информации либо представления недостоверных данных, а также риски раскрытия конфиденциальной информации третьим лицам.

Минэкономразвития России также поддерживает позицию участников дополнительных публичных консультаций о необходимости включения сведений о соответствии аудиторских организаций критериям, предусматриваемым частью 2 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ, в состав сведений, подлежащих включению в реестр аудиторских организаций, оказывающих услуги общественно значимым организациям, либо дополнения проекта акта положениями, определяющими исчерпывающий перечень документов и сведений, необходимых стратегической организации для осуществления контроля за соответствием аудиторской организации указанным выше требованиям.

Учитывая изложенное, считаем, что проект акта в этой части нуждается в доработке.

3. Согласно части 4 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ при заключении договора оказания аудиторских услуг, оказании аудиторских услуг аудиторская организация обязана также получать предварительное письменное согласие стратегической организации на копирование и передачу, в том числе по каналам связи, документов (копий документов), полученных и (или) составленных при оказании аудиторских услуг, а также данных, содержащихся в таких документах (копиях документов).

Указанная обязанность аудиторской организации влечет за собой не только риски невозможности формирования надлежащего файла аудиторской проверки (фиксации аудиторских доказательств, подтверждающих выводы аудитора), но и риски предъявления аудиторской организации по результатам проведения контрольных мероприятий претензий как со стороны саморегулируемой организации, так и со стороны Федерального казначейства, Банка России о нарушениях обязательных требований, а также риски нарушения принципа объективности аудитора, допуская возможность аудируемого лица влиять на выводы аудитора.

Кроме того, указанная обязанность аудиторской организации не соответствует положениям пункта 1 части 1 статьи 13 Федерального закона N 307-ФЗ, согласно которым аудиторская организация, индивидуальный аудитор вправе самостоятельно определять формы и методы оказания аудиторских услуг на основе стандартов аудиторской деятельности, а также Международному стандарту аудита 230 "Аудиторская документация", согласно положениям которого цель аудитора состоит в подготовке документации, которая обеспечивает достаточные и надлежащие данные, обосновывающие аудиторское заключение, а также в доказательстве того, что аудит был спланирован и проведен в соответствии с Международными стандартами аудита и применимыми законодательными и нормативными требованиями.

Также считаем необходимым обратить внимание разработчика, что предусматриваемая частью 4 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ обязанность аудиторской организации получать предварительное письменное согласие стратегической организации на персональный состав аудиторской группы, сформированной для оказания аудиторской услуги, перечень иных лиц, привлекаемых аудиторской организацией к оказанию аудиторской услуги, а также изменение их тоже не соответствует нормам пункта 1 части 1 статьи 13 Федерального закона N 307-ФЗ, согласно которым аудиторская организация, индивидуальный аудитор вправе самостоятельно определять количественный и персональный состав аудиторской группы, оказывающей аудиторские услуги.

В связи с изложенным проект акта в этой части нуждается в уточнении.

4. В соответствии с частью 8 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ аудиторская организация и ее работники не вправе предоставлять иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам, их филиалам, представительствам и иным структурным подразделениям, в том числе находящимся на территории Российской Федерации, международным компаниям, международным организациям, их филиалам и представительствам, в том числе находящимся на территории Российской Федерации, государственным (правительственным) органам иностранных государств, их представительствам, в том числе находящимся на территории Российской Федерации, а также их работникам (представителям) без предварительного письменного согласия стратегической организации доступ к документам (копиям документов), полученным и (или) составленным при оказании аудиторских услуг стратегической организации, а также к базам данных, содержащихся в таких документах (копиях документов).

Вместе с тем следует отметить, что частью 3 статьи 9 Федерального закона N 307-ФЗ уже установлен запрет на передачу сведений и документов, составляющих аудиторскую тайну (то есть сведений и документов, полученных и (или) составленных при оказании услуг) третьим лицам без предварительного письменного согласия лица, которому оказывались услуги.

В этих условиях считаем, что вышеуказанные нормы проекта акта, а равно и нормы, предусматриваемые подпунктом "б" пункта 2 части 4 проектируемой статьи 5.7 Федерального закона N 307-ФЗ, о необходимости получения у стратегической организации согласия на передачу документов (копий документов), полученных и (или) составленных при оказании аудиторских услуг, а также данных, содержащихся в таких документах (копиях документов), по сути, дублируют положения части 3 статьи 9 Федерального закона N 307-ФЗ и, следовательно, являются излишними.

5. Согласно пункту 1 статьи 2 проекта предлагаемое регулирование должно вступить в силу с 1 марта 2022 года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования.

Вместе с тем следует отметить, что для реализации указанной нормы проекта акта необходимо чтобы федеральный закон был принят и подписан не позднее 1 декабря 2021 г.

В противном случае в соответствии с положениями части 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" предлагаемое проектом акта регулирование должно вступить в силу не ранее 1 сентября 2022 г.

Кроме того, в проекте акта должны быть предусмотрены переходные положения и, в первую очередь, для стратегических организаций, заключивших договоры на оказание аудиторских услуг с аудиторскими организациями, не соответствующими требованиям, предусматриваемым проектом акта, срок действия которых заканчивается после предусматриваемой проектом акта даты вступления в силу предлагаемого регулирования.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта и с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

- о недостаточном обосновании решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования;

- о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.