Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 15.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (подготовлен Минфином России 20.01.2022)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 15.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"
(подготовлен Минфином России 20.01.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Центральный депозитарий представляет собой системно значимую инфраструктурную организацию, которая играет одну из первостепенных ролей на российском финансовом рынке. Его основными функциями является учет прав на ценные бумаги, проведение расчетов по сделкам с ценными бумагами (как в ценных бумагах, так и в деньгах), обеспечение доступа к корпоративной информации.

Особая общественная значимость центрального депозитария обусловлена тем, что он как депозитарий верхнего уровня, осуществляет учет прав на ценные бумаги, обращающиеся на организованных торгах и является неотъемлемой частью системы расчетов на организованном рынке*(1). При этом законодательно закреплен приоритет учетных записей центрального депозитария даже перед записями в реестрах акционеров публичных акционерных обществ*(2).

Также центральный депозитарий обеспечивает доступ участников рынка к корпоративной информации (помимо соответствующих обязанностей эмитентов и центрального депозитария установлено, что при наличии расхождений достоверной считается именно информация центрального депозитария*(3)). В центральном депозитарии открывают свои счета иностранные центральные депозитарии с целью организации обращения ценных бумаг за рубежом.

Ввиду его особой общественной роли к центральному депозитарию предъявлен целый ряд законодательных требований и ограничений, в числе которых (помимо повышенных требований к капиталу): обязанность страхования ответственности центрального депозитария; обязанность раскрывать значительный объем информации о своей деятельности и финансовом положении; обязанность по проведению операционного аудита; запрет на предоставление в заем денежных средств; возможность размещения денежных средств на счетах и во вкладах только в кредитных организациях, соответствующих требованиям Банка России; запрет выступать в качестве учредителя (участника) в организациях, организационно-правовая форма которых предполагает полную имущественную ответственность учредителя (участника); запрет на осуществление доверительного управления имуществом и прочее*(4).

Кроме того, функционал, а, следовательно, и риски центрального депозитария постепенно расширяются за счет осуществления им иных социально значимых видов деятельности, в том числе клиринговой деятельности, деятельности регистратора финансовых транзакций, оператора платежной системы и др. В этой связи проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части модернизации регулирования деятельности центрального депозитария" вводится ряд дополнительных требований и ограничений для центрального депозитария: обязанность по разработке и представлению в Банк России плана восстановления финансовой устойчивости и плана обеспечения непрерывности деятельности; проведение операционного аудита в соответствии с требованиями Банка России; требования к аутсорсингу; обязанности, связанные с обеспечением функционирования уполномоченного представителя Банка России.

Предъявляемые к центральному депозитарию регуляторные требования призваны обеспечивать надежность и эффективность центрального депозитария, способствовать сохранению и укреплению финансовой стабильности и экономическому росту, защите имущественных интересов инвесторов.

Данный регуляторный подход в целом соответствует подходам к регулированию системно значимых инфраструктурных организаций (центральных контрагентов, операторов платежных систем, клиринговых организаций), а также зарубежным подходам (в частности, изложенным в документе Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов и Технического комитета Международной организации комиссий по ценным бумагам "Принципы для инфраструктур финансового рынка").

При этом соблюдение предъявляемых к инфраструктурным организациям регуляторных требований, как правило, обеспечивается за счет комплекса мер государственного принуждения: контрольно-надзорных полномочий регулирующего органа (право направлять обязательные предписания и требования, отзывать лицензии и специальные правовые статусы и др.) и административных наказаний (как правило, в форме штрафов)*(5).

Так, например, в случае нарушения центральным контрагентом обязанности по разработке и предоставлению в Банк России плана восстановления финансовой устойчивости и плана обеспечения непрерывности деятельности Банк России вправе направить предписание*(6) центральному контрагенту об устранении указанного нарушения, а также привлечь центрального контрагента к административной ответственности*(7).

Вместе с тем в отношении центрального депозитария данные меры ограничены контрольно-надзорными полномочиями регулятора. Действующая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) не содержит состава правонарушения, связанного с нарушением требований, предъявляемых к центральному депозитарию, несмотря на очевидную общественную опасность таких правонарушений, проистекающую из особой роли центрального депозитария. При этом подобного рода нарушения могут создавать значительные риски для участников финансового рынка.

Так, в ходе контрольно-надзорной деятельности Банка России были выявлены случаи расхождения в сверке у центрального депозитария и крупного иностранного кастодиана - это свидетельствует о том, что учетные записи центрального депозитария неопределенное количество времени носили искаженный характер, что могло привести к имущественным потерям для участников финансового рынка. Также Банком России было зафиксировано нарушение центральным депозитарием обязанности по обеспечению доступа к корпоративной информации, что угрожало корпоративным интересам акционеров. В обоих случаях Банк России был ограничен в механизмах воздействия на центральный депозитарий направлением предписаний о приведении деятельности в соответствие действующему регулированию.

В то же время такая мера, как предписание регулятора, применительно к центральному депозитарию зачастую является недостаточной и не выполняет стимулирующей и профилактической функции. Частично это обусловлено тем, что данная мера не влечет никаких материальных последствий для поднадзорной организации (несмотря на очевидные имущественные последствия для третьих лиц).

При этом следующая по своей силе мера принуждения предполагает отзыв статуса центрального депозитария, что является уже чрезмерным - применение данной меры, учитывая высокую значимость центрального депозитария и его влияние на финансовый рынок в целом, может привести к дестабилизации оборота и кризисным последствиям.

Как показывает опыт применения мер административно-правового характера к иным инфраструктурным организациям (как системно значимым, так и небольшим, не обладающим системным влиянием) - штраф является достаточно эффективной мерой государственного принуждения, стимулирующей поднадзорные организации соблюдать предъявляемые к ним регуляторные требования. Также, учитывая, что правонарушения на финансовом рынке, как правило, несут угрозу материальному положению участников рынка, штраф представляется наиболее справедливой мерой наказания.

В этой связи представляется, что в целях повышения эффективности контрольно-надзорного процесса, а также обеспечения выполнения центральным депозитарием действующих и проектируемых обязанностей необходимо предусмотреть в КоАП РФ возможность применения в отношении центрального депозитария меры реагирования в виде привлечения последнего к административной ответственности с последующим наложением административного штрафа. Данная мера также позволит Банку России привлекать к административной ответственности за нарушение регуляторных требований не только центральный депозитарий, но и его должностных лиц.

С учетом изложенного законопроектом предлагается расширить перечень субъектов административных правонарушений, предусмотренных частями 9 и 12 статьи 15.29 КоАП РФ, путем включения в указанные нормы центрального депозитария.

Предусмотренные законопроектом нормы не противоречат положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

На рассмотрении в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отсутствуют федеральные законы (проекты федеральных законов) с аналогичным содержанием.

Законопроект не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Принятие законопроекта не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований и не окажет влияние на доходы или расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Части 1, 2, 3 статьи 24 Федерального закона от 07.12.2011 N 414-ФЗ "О центральном депозитарии" (далее - Закон о центральном депозитарии).

*(2) Часть 3 статьи 29 Закона о центральном депозитарии.

*(3) Пункт 4 статьи 30.3 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

*(4) Статьи 16, 17, 19, 20 Закона о центральном депозитарии.

*(5) См, например, статьи 57, 74, 76.9-2 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; статьи 25, 27.3, 28 Федерального закона от 07.02.2011 N 7-ФЗ "О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте" (далее - Закон о клиринге); статьи 15.29, 15.36 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

*(6) Часть 6 статьи 25 Закона о клиринге.

*(7) Часть 12 статьи 15.29 КоАП РФ.