Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минэнерго России 22.03.2022)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(подготовлен Минэнерго России 22.03.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен в рамках исполнения пункта 6 Плана мероприятий по реализации Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года (далее - Стратегия), утвержденного 10 июня 2021 г. заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Ю.И. Борисовым N 5637п-П9.

Законопроект подготовлен с учетом анализа российских и международных подходов по отнесению различных видов ресурсов, в том числе отходов, к возобновляемым источникам ресурсов и (или) энергии (далее - ВИЭ), оценки принципов обращения с отходами, российского и международного опыта, применения известных и передовых технологий и организационных мероприятий в области обращения с отходами, оценки фракционного состава и энергетических характеристик отходов в Москве и Московской области.

В настоящее время отнесение отходов производства и потребления (или остатков их сортировки) к ВИЭ и соответственно стимулирование технологий их непосредственного сжигания в качестве ВИЭ уже не в полной мере отвечает вызовам, стоящим перед современным обществом в части решения ключевых задач по построению экономики замкнутого цикла и снижению выбросов парниковых газов в контексте борьбы с глобальным потеплением.

В современной мировой практике под ВИЭ понимаются ресурсы, полностью или частично восстанавливающиеся в ходе естественных процессов или в результате деятельности человека (в том числе, растительный и животный мир), запасы которых восстанавливаются быстрее, чем используются, либо не зависят от их использования.

К возобновляемым ресурсам в большинстве случаев относят: энергию солнца, энергию ветра, геотермальную энергию, энергию потоков воды, энергию морских течений, волн, приливов, биомассу животного, растительного и бытового происхождения, биогаз, газ выделяемый отходами при аэробном разложении на полигонах. Твердые коммунальные отходы могут содержать фракции растительного и животного происхождение, например, бумага, картон, древесина, растительные отходы, ткань, пищевые отходы и другие.

Таким образом, любая энергия, которая извлекается из ресурсов (в том числе отходов) растительного или животного происхождения (далее - биомассы), может рассматриваться как возобновляемая, а соответствующие ресурсы могут относиться к ВИЭ.

В то же время фракции отходов, не относящиеся к биомассе, не могут относиться к ВИЭ. Так, например, пластмассы и другие продукты, полученные путем переработки нефти и газа или иного углеводородного сырья и топлива, относятся к невозобновляемым ресурсам (источникам энергии), и их наличие в отходах или в остатках от сортировки отходов не позволяет в полном объеме относить твердые коммунальные отходы к ВИЭ. Эмиссия парниковых газов при мусоросжигании сопоставима с выработкой электрической энергии на тепловых электростанциях на ископаемом топливе (уголь), при том, что основной вклад в энергетический баланс при мусоросжигании вносят пластмассы, не относящиеся к возобновляемым ресурсам.

Вместе с тем использование энергетического потенциала отходов согласно Стратегии наиболее перспективно в качестве вторичного твердого топлива из отходов, например, в цементной промышленности. Реализация такого подхода требует минимизации или полного отказа от выборки из отходов энергетически ценных фракций для последующей переработки и производство однородного высококалорийного топлива, с высоким содержанием горючих фракций (пластика, бумаги), представляющего собой самостоятельный высоколиквидный коммерческий продукт переработки отходов, который содержит в себе невозобновляемые ресурсы и соответственно не должен относиться к ВИЭ.

Масштабное использование отходов в энергетических целях затрудняет решение задач декарбонизации и сокращению выбросов в электроэнергетике в целях выполнения Парижского соглашения по ограничению глобального повышения средней температуры в 1,5°C, поскольку расширяет использование технологий прямого сжигания, сопровождаемого выбросами парниковых газов. Сжигание отходов будет нивелировать положительные экологические эффекты планируемых масштабных выводов неэффективной генерации и вводов солнечной, ветровой и иной низкоуглеродной электрогенерации.

Указанное несоответствие в части отнесения к ВИЭ всех отходов производства и потребления создает риски возникновения устойчивого роста выбросов парниковых газов при формальном увеличении доли использования ВИЭ, что противоречит как целям развития возобновляемой энергетики, так и целям снижения антропогенного воздействия на окружающую среду.

Учитывая изложенное целесообразно уточнить определение ВИЭ, данное в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", отнеся к ВИЭ только отходы производства и потребления растительного и животного происхождения. В целях упрощения порядка определения доли фракций растительного и животного происхождения в составе твердых коммунальных отходов для расчетов доли ВИЭ в составе твердых коммунальных отходов предлагается наделить Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти полномочиями по утверждению соответствующей методики.

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) определяет, что использование энергетического потенциала отходов допустимо при соблюдении ряда обязательных условий: из таких отходов должны быть извлечены полезные компоненты и такие отходы должны использоваться в качестве ВИЭ. При этом Законом об отходах необходимость отнесения отходов к ВИЭ и возможность энергетической утилизации отходов без их отнесения к ВИЭ не определена. А само отнесение отходов к ВИЭ в принципе не требуется, поскольку под энергетической утилизацией подразумевается обязательное полезное использование возникающего при сжигании тепла вне зависимости от характера сжигаемых отходов.

Кроме того, законодательство Российской Федерации в области электроэнергетики в принципе не накладывает каких-либо ограничений на извлечение полезных компонентов из отходов, а также на возможность полезного использования возникающего при их сжигании тепла.

В этой связи предлагается уточнить определение энергетической утилизации в Законе об отходах, исключив требование обязательного использования отходов в качестве ВИЭ при их энергетической утилизации.

Предлагаемые законопроектом изменения положительно повлияют на достижение стратегических целей развития электроэнергетики, включая опережающее развитие возобновляемой энергетики, направленное на диверсификацию топливно-энергетического баланса страны, предусмотренные государственной программой Российской Федерации "Развитие энергетики", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 321.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), а также положения о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.