Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с использованием районов падения отделяющихся частей ракет космического назначения (ракет)" (подготовлен Госкорпорацией "Роскосмос" 25.03.2022)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с использованием районов падения отделяющихся частей ракет космического назначения (ракет)"
(подготовлен Госкорпорацией "Роскосмос" 25.03.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с использованием районов падения отделяющихся частей ракет космического назначения (ракет)" (далее - законопроект) направлен на урегулирование вопросов, связанных с использованием районов падения отделяющихся частей ракет космического назначения (ракет) (далее соответственно - районы падения, РКН).

Законопроект подготовлен в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. N 5663-I "О космической деятельности" (далее - Закон N 5663-I), Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ), Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (далее - Федеральный закон N 215-ФЗ), иными федеральными законами.

Законопроект разработан в целях приведения законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы использования районов падения, в соответствие с фактическими обстоятельствами их использования и в целях восполнения правовых пробелов в указанной сфере деятельности.

В соответствии с пунктом d статьи I Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами (подписана 29 марта 1972 г.), и пунктом b статьи I Конвенции о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство (подписана 12 ноября 1974 г.), понятие "космический объект" включает в себя составные части космического объекта, а также средство его доставки и его части. Части РКН (ракеты) отделяются во время ее полета и достигают заданных точек земной поверхности, что является штатной ситуацией.

В зависимости от исходных параметров осуществления полета РКН (ракеты), ее энергетических характеристик, положения (координат) в космическом пространстве точки, в которую необходимо доставить космический аппарат, а также массы космического аппарата можно максимально точно определить размеры и местоположение территории, в границах которой отделяющиеся части РКН (ракет) достигнут земной поверхности и в пределах которой необходимо обеспечить безопасность населения, а также проведение мероприятий по ликвидации последствий падения отделяющихся частей РКН (ракет) как превентивного характера, так и по результатам осуществления пусков РКН (ракет).

В настоящее время указанные территории в соответствии с абзацем восьмым пункта 1 статьи 18 Закона N 5663-I отнесены к объектам космической инфраструктуры. При этом иные объекты космической инфраструктуры, перечисленные в указанном пункте, представляют собой здания, строения, сооружения, системы коммуникаций, служб, технических средств и (или) их совокупность, необходимые для функционирования и развития ракетно-космической отрасли. Основным признаком, позволяющим отнести тот или иной объект к космической инфраструктуре, является его непосредственное использование исключительно или в основном в целях обеспечения и (или) осуществления космической деятельности.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия "районы падения". Ни Законом N 5663-I, ни иными нормативными правовыми актами районы падения прямо не отнесены к земельным участкам, территориям или зонам. Существующая в настоящее время принадлежность районов падения к объектам космической инфраструктуры, указывая на предназначенность для осуществления космической деятельности, их правового статуса не раскрывает.

Правоотношения в сфере использования районов падения РКН регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 1995 г. N 536 "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет" (далее - постановление N 536). Действие постановления N 536 распространяется на Госкорпорацию "Роскосмос" (ранее - на Росавиакосмос, Федеральное космическое агентство) в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 января 2000 г. N 11-р в части регулирования вопросов заключения договоров на использование районов падения РКН (далее - договоры) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем Правительство Российской Федерации, определяя в постановлении N 536 существенные условия договоров,не раскрывает содержание и объем мероприятий по обеспечению безопасности населения и ликвидации последствий падения отделяющихся частей РКН (ракет), а также порядок проведения таких мероприятий и относит решение данных вопросов на уровень соглашений между уполномоченным органом по космической деятельности или федеральным органом исполнительной власти по обороне с субъектами Российской Федерации. При этом правовой режим районов падения невозможно определить исходя из установленного порядка их образования в соответствии с постановлением N 536.

Фактически в пределах районов падения могут быть расположены земли, земельные участки, зоны и территории, имеющие различный правовой режим, установленный в соответствии с земельным законодательством. Также в пределах таких территорий могут располагаться здания и сооружения, находящиеся в собственности, владении или пользовании различных лиц. Кроме того, при падении отделяющихся частей РКН (ракет) воздействие может осуществляться не только на почвенный покров, но и на иные природные объекты, расположенные в районах падения РКН. Особенности самих районов падения РКН, правового режима объектов, включаемых в границы района падения РКН, и, самое главное, деятельности в границах районов падения РКН, требуют соответствующего подхода к правовому регулированию их использования и более четкого определения их правового режима.

Указанные особенности состоят в следующем:

районы падения используются эпизодически - только в период осуществления пусков РКН (ракет);

установление районов падения направлено в первую очередь на обеспечение безопасности людей в период падения отделяющихся частей РКН (ракет), которая достигается путем вывоза людей из районов падения, а также путем приостановления водопользования, ограничения движения транспортных средств, ограничения полетов летательных аппаратов, ограничения судоходства на время проведения пусков РКН (ракет);

постоянные ограничения на осуществление хозяйственной деятельности в районах падения РКН не устанавливаются и остается на усмотрение хозяйствующих субъектов;

местоположение района падения и его площадь определяются расчетным путем исходя из технических характеристик ракеты-носителя (ракеты);

для установления районов падения РКН используется значительная по площади территория Российской Федерации, при этом работы по обеспечению вывоза людей из районов падения могут осуществляться путем облета районов падения на воздушных судах, выставления предупредительных кордонов на дорогах, оповещения жителей в населенных пунктах, что не требует четкого закрепления границ районов падения.

Исходя из названных особенностей использования районов падения, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование, относящееся, в частности, к земельным участкам, зонам с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ), землям особо охраняемых территорий (далее - ООТ) не применимо к районам падения по следующим основаниям.

Назначение районов падения, предусмотренное законодательством Российской Федерации, равно как и правовой режим уже образованных и используемых районов падения, не согласуется с представлением о таких объектах как о земельных участках. В частности, для земельного участка существенным является соблюдение процедуры его образования, установленной главой I1 ЗК РФ, определение субъекта, обладающего правом собственности на него, иных правообладателей, осуществляющих владение и пользование земельным участком, отнесение земельного участка к одной из категории земель (статья 7 ЗК РФ) и соблюдение требований по государственной регистрации земельных участков как объектов недвижимости в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". В границах одного земельного участка не допускается одновременное существование других земельных участков.

Таким образом, закрепление за районом падения правового режима земельного участка с одной стороны, потребует приведения уже образованных районов падения в соответствие с требованиями, предъявляемым ЗК РФ к земельным участкам, с другой стороны, приведет к существенному изменению процедуры образования новых районов падения. В частности, может потребоваться соблюдение установленных ЗК РФ процедур изъятия земельных участков для государственных (федеральных нужд), включая обязательный выкуп земельных участков, находящихся в частной собственности, и возмещение убытков правообладателям в связи с принудительным прекращением их прав на земельные участки.

Вместе с тем в связи с эпизодическим использованием районов падения и их значительной территорией, образование соответствующих земельных участков с переводом всех земель в категорию земель для обеспечения космической деятельности является нецелесообразным, в том числе в связи с тем, что данные земли будут использоваться только в соответствии с их целевым назначением, при этом использование будет носить дискретный характер. Таким образом, фактически данные земли будут изъяты из оборота.

Учитывая изложенное, законопроектом предлагается исключить из пункта 2 статьи 92 ЗК РФ указание на то, что земельные участки могут предоставляться для размещения районов падения.

Правовой режим ЗОУИТ потребует установления множества исключений для районов падения в отличие от иных видов ЗОУИТ. Одним из основных исключений является то, что в отличие от иных ЗОУИТ, предусмотренных ЗК РФ, районы падения не имеют охраняемого объекта, в целях эксплуатации которого устанавливаются ЗОУИТ. Кроме того, периодический характер использования районов падения не требует установления постоянного охранного режима.

Применение к районам падения правового режима ООТ приведет к необходимости отнесения всех земель, входящих в районы падения, к категории земель ООТ. При этом существующие виды земель ООТ (земли особо охраняемых природных территорий, природоохранного назначения, рекреационного назначения, историко-культурного назначения, особо ценные земли) предполагают присутствие на них каких-либо объектов, наличие которых и обусловливает отнесение данных земель к ООТ.

Вместе с тем на территории районов падения подобные объекты, подлежащие охране, которые бы и определили необходимость придания районам падения статуса ООТ, отсутствуют.

В связи с эпизодическим использованием районов падения необходимо также отметить, что в земельном законодательстве все объекты земельных отношений (земельные участки, ЗОУИТ, ООТ) являются постоянными, такая категория, как временные объекты, отсутствует.

ЗК РФ также предусмотрена процедура использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута (глава V6 ЗК РФ). Вместе с тем такая процедура использования допускается только на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при этом согласно пункту 2 статьи 39 ³⁴ ЗК РФ действие разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, установленных в пункте 1 статьи 39 ³⁴ ЗК РФ, прекращается со дня предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу. Таким образом, данный механизм не сможет обеспечить возможность использования для районов падения земельных участков, находящихся в частной собственности, а также гарантировать стабильность использования в качестве районов падения земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

По основаниям и в порядке, предусмотренным главой V ⁷ ЗК РФ, для использования земельных участков и (или) земель, находящихся в любой собственности и используемых для различных целей, может устанавливаться публичный сервитут. Цель публичного сервитута должна быть установлена в ЗК РФ (статьи 23 и 39 ³⁷ ЗК РФ).

Однако применение к порядку установления и использования районов падения правового режима публичного сервитута повлечет необходимость установления значительного числа исключений из этого режима, что также ставит под сомнение вопрос возможности распространения данного режима на регулирование правоотношений, связанных с районами падения.

Так, публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в зависимости от того, для размещения объекта какого уровня (федерального, регионального или местного значения) необходимо установить публичный сервитут по ходатайству одной из организаций частного права, перечисленных в статье 39 ⁴⁰ ЗК РФ (далее  - заявитель). Соответственно, потребуется установить исключение из общего правила и включить в число органов, уполномоченных на установление публичного сервитута, Госкорпорацию "Роскосмос", не являющуюся органом государственной власти. Кроме того, вопрос о необходимости установления районов падения относится к компетенции федерального органа исполнительной власти по обороне и Госкорпорации "Роскосмос", в связи с чем при установлении публичного сервитута орган, уполномоченный на установление публичного сервитута, и заявитель будут совпадать, что не отвечает принципам установления публичного сервитута, предусмотренным статьями 39 ³⁷ - 39 ³⁹ ЗК РФ.

В связи с изложенным в целях установления единых подходов к правовому регулированию статуса районов падения предлагается сохранить фактически сложившийся особый правовой режим районов падения, усовершенствовав и приведя его в соответствие с действующим законодательством.

В целях развития коммерциализации космической деятельности законопроектом в статье 18 Закона N 5663-I предлагается закрепить понятия государственных и негосударственных космодромов. Для обеспечения возможности функционирования негосударственных космодромов предусмотрено внесение в пункт 4 статьи 87 ЗК РФ изменений, устанавливающих, что земли, занятые обеспечивающими космическую деятельность объектами негосударственных космодромов, могут находиться в любой форме собственности, а не только в федеральной.

В то же время требования к обеспечению безопасности населения при осуществлении пусков РКН (ракет) с негосударственных космодромов должны быть такими же, как и для пусков с государственных космодромов.

В связи с этим законопроектом определяется, что ответственность за выполнение закрепляемых законопроектом мер безопасности при осуществлении пуска РКН (ракет) с частного космодрома несет лицо, выполняющее соответствующий пуск.

Поскольку основным назначением районов падения является обеспечение безопасности космической деятельности при проведении пусков РКН (ракет) законопроектом предлагается исключить районы падения из перечня объектов космической инфраструктуры и установить правовой режим использования районов падения в отдельной статье Закона N 5663-I в разделе V "Безопасность космической деятельности".

Законопроектом закрепляется определение понятия "район падения отделяющихся частей ракет космического назначения (ракет)", под которым понимается часть территории (акватории) Российской Федерации, на которой происходит расчетное падение отделяющихся частей РКН (ракет) и обеспечивается безопасность населения, а также осуществляются мероприятия по ликвидации последствий падения отделяющихся частей РКН (ракет).

При этом предусматривается, что использование земельных участков и (или) водных объектов под районы падения не влечет изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков и (или) водных объектов (их частей) и (или) целей приобретения прав пользования и видов пользования водными объектами (их частями).

Закрепление границ космоса в законодательных актах Российской Федерации и международных правовых актах отсутствует. В соответствии с пунктом 3.1 ГОСТ Р 52925-2018 "Изделия космической техники. Общие требования к космическим средствам по ограничению техногенного засорения околоземного космического пространства" околоземное космическое пространство начинается с высоты 100 км от экваториального радиуса Земли.

В соответствии с ГОСТ Р 53802-2010 "Системы и комплексы космические. Термины и определения" РКН - это совокупность ракеты-носителя, предназначенной для выведения орбитального модуля или полезного груза на заданную траекторию или орбиту, и космическая головная часть, которая состоит из полезного груза, головного обтекателя с переходным отсеком и разгонного блока.

Ракеты геофизического и метеорологического назначения могут достигать в процессе полета высоты свыше 100 км от экваториального радиуса Земли. В настоящее время установление и использование районов падения для обеспечения пусков ракет геофизического и метеорологического назначения осуществляется в порядке аналогичном порядку установления и использования районов падения для обеспечения пусков РКН.

С учетом фактически сложившегося правового статуса районов падения различных ракет представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" правовое регулирование вопросов установления и использования районов падения для обеспечения пусков ракет геофизического и метеорологического назначения аналогичное правовому регулированию вопросов установления и использования районов падения для обеспечения пусков РКН.

Конкретные видов (типов) РКН установление, изменение и упразднение районов падения для отделяющихся частей которых будет осуществляться в порядке, определенном Законом N 5663-I, будут определены Правительством Российской Федерации.

Законопроектом закрепляется порядок установления, изменения и упразднения районов падения.

В соответствии с пунктом "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации космическая деятельность находится в ведении Российской Федерации. В связи с этим предполагается, что устанавливать, изменять и упразднять районы падения как для государственных, так и для негосударственных космодромов будет Правительство Российской Федерации по предложению уполномоченного органа по космической деятельности или федерального органа исполнительной власти по обороне.

Порядок принятия решения об установлении, изменении и упразднении района падения, содержание указанного решения, порядок принятия решения о введении мер безопасности, порядок информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, населения о принятии решения о введении мер безопасности, порядок осуществления мер безопасности, порядок определения размера компенсационной выплаты, а также иные условия, необходимые для обеспечения функционирования районов падения, будут установлены Правительством Российской Федерации в положении о районах падения.

В решении об установлении районов падения должны быть указаны наименование и (или) номер района падения, его размер, местоположение, срок на который устанавливается район падения. Предполагается, что решение о введении мер безопасности при осуществлении пусков с государственных космодромов Плесецк и "Восточный", а также с космодрома Байконур будет принимать Минобороны России или Госкорпорация "Роскосмос", при осуществлении пусков с негосударственных космодромов  - комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъекта Российской Федерации (далее - комиссия), на территории которого расположен негосударственный космодром.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 ¹ Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) комиссия является координационным органом единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на региональном уровне.

Согласно части четвертой статьи 4 Федерального закона N 68-ФЗ принципы построения, состав органов управления, сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 (далее - Положение).

Принятие комиссией решения о введении мер безопасности при осуществлении пусков с негосударственных космодромов возможно в рамках выполнения основных задач, установленных пунктом 9 Положения.

Также в положении о районах падения предлагается определить порядок осуществления мер безопасности, устанавливаемых абзацем двадцатым вторым пункта 2 статьи 1 законопроекта (абзац первый пункта 6 проектируемой статьи 22 ¹ Закона N 5663-I), вводимых на территории района падения на период его использования, в частности? порядок уведомления лицом, принимающим решение о введении мер безопасности, органов государственной власти и местного самоуправления о необходимости принятия соответствующих решений.

Выполнение мер безопасности будет реализовываться следующими органами государственной власти, местного самоуправления или подведомственными им учреждениями.

Ограничение въезда на территорию района падения и ограничение движения транспортных средств будет осуществляться:

для автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в том числе для автомобильных дорог, переданных в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", - подведомственными Федеральному дорожному агентству организациями (пункт 3 части 1 и часть 2 статьи 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 г.  N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), пункт 5.1 Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам, утвержденного приказом Минтранса России от 12 августа 2011 г. N 211 (далее - Порядок);

для автомобильных дорог, переданных в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", - Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" (пункт 3 части 1 и часть 2 статьи 30 Федерального закона N 257-ФЗ, пункт 5.1 Порядка);

в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения - органы государственной власти субъекта Российской Федерации (в рамках осуществления полномочий, предусмотренных пунктом 11 части 2 статьи 26 ³ Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее -Федеральный закон N 184-ФЗ);

в отношении автомобильных дорог местного значения - органы местного самоуправления (в рамках осуществления полномочий, предусмотренных пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 15, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 30 Федерального закона N 257-ФЗ);

в отношении частных дорог - владельцами частных автомобильных дорог (пункт 5.2 Порядка).

Запрет на нахождение на территории района падения физических лиц предполагается осуществлять путем информирования населения МЧС России (согласно абзацу двенадцатому подпункта 3 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868, МЧС России информирует население о прогнозируемых чрезвычайных ситуациях и мерах по обеспечению безопасности), органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в рамках осуществления полномочий, предусмотренных пунктами 5, 51и 45 ¹ части 2 статьи 26 ³ Федерального закона N 184-ФЗ (в редакции законопроекта), органами местного самоуправления (в рамках осуществления полномочий, предусмотренных пунктами 8 и 81 части 1 статьи 14, пункты 7 и 71 части 1 статьи 15, пункты 8 и 81 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции законопроекта).

Приостановление водопользования согласно части 2 статьи 41 Водного кодекса Российской Федерации осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами. При этом согласно пункту 4 части 1 указанной статьи Водного кодекса Российской Федерации случаи приостановления водопользования могут быть установлены федеральными законами.

Согласно пункту 2 статьи 13 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) запуск, посадка, поиск и эвакуация космических аппаратов и их экипажей является третьим по значимости государственным приоритетом в использовании воздушного пространства. В соответствии со статьей 16 ВК РФ использование воздушного пространства в данном случае носит уведомительный порядок - уведомить необходимо соответствующий орган единой системы организации воздушного пространства (руководящий орган (Росавиация) либо оперативный орган из числа указанных в пункте 6 Положения о единой системе организации воздушного движения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 г. N 901). Статья 17 ВК РФ устанавливает, что использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В связи с этим требование об ограничении полетов летательных аппаратов над территорией района падения будет устанавливаться в соответствии с Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 77 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ РФ) ограничение движения или запрещение движения судов вводится распоряжением администрации соответствующего бассейна внутренних водных путей с незамедлительным уведомлением об этом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере внутреннего водного транспорта (Росморречфлот), который выносит распоряжение о сроке действия ограничения движения или запрещения движения судов.

Законопроектом также предусматривается, что для выполнения в районах падения мероприятий по обеспечению безопасности населения и ликвидации последствий падения отделяющихся частей ракет космического назначения (ракет) федеральным органом исполнительной власти по обороне могут создаваться федеральные автономные учреждения.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Таким образом, законодательно предусмотрены определенные сферы деятельности автономных учреждений, расширение которых возможно как путем внесения изменений в Федеральный закон N 174-ФЗ, так и путем издания иных федеральных законов, закрепляющих возможность осуществления автономными учреждениями полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Так, возможность создавать организации в организационно-правовой форме автономных учреждений для выполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти в отдельных сферах деятельности предусмотрена следующими федеральными законами:

в области обеспечения единства измерений - частью 51 статьи 21 Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений";

в области классификации и освидетельствования судов - пунктом 1 статьи 35 КВВТ РФ и пунктом 3 статьи 22 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации;

в области нормативно-правового регулирования в сфере строительства, архитектуры и градостроительства - частью 6 статьи 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ);

в области деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг - пунктом 5 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Согласно пунктам 2 и 21 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ государственное задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности, при этом автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания.

С учетом положений подпункта "б" пункта 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2007 г. N 662, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, формирует и утверждает государственное задание федеральному автономному учреждению в соответствии с видами деятельности, отнесенными к его основной деятельности.

Таким образом, при наличии в уставе федерального автономного учреждения соответствующих видов деятельности федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, сможет утвердить государственное задание, предусматривающее выделение средств из федерального бюджета на выполнение мероприятий по обеспечению мер безопасности в районах падения. Кроме этого, частично соответствующее финансирование будет осуществляться за счет средств заказчиков запусков космических аппаратов в рамках заключаемых договоров на выполнение работ (оказание услуг), связанных с их запусками.

Указанная форма финансирования деятельности федерального автономного учреждения обеспечит дополнительные гарантии осуществления мероприятий по обеспечению безопасности в районах падения, что подтверждает целесообразность использования федеральных автономных учреждений в указанной сфере деятельности и является актуальным для государственных органов, осуществляющих управление в области космической деятельности, в частности для уполномоченного органа исполнительной власти по обороне.

При этом проведение уполномоченным органом исполнительной власти по обороне закупок у федерального автономного учреждения соответствующих работ (услуг) как у единственного поставщика в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не требуется.

Таким образом, правовая норма, содержащаяся в абзаце двадцать первом пункта 2 статьи 1 законопроекта (абзац третий пункта 5 проектируемой статьи 221 Закона N 5663-I), направлена на установление для организаций, создаваемых в организационно-правовой форме федеральных автономных учреждений, возможности реализовывать полномочия органов государственной власти в сфере осуществления мероприятий по обеспечению безопасности населения и ликвидации последствий падения отделяющихся частей РКН (ракет), что в настоящее время является актуальным для уполномоченного органа исполнительной власти по обороне.

При определении размера компенсационной выплаты субъектам Российской Федерации и собственникам земельных участков за использование районов падения при осуществлении коммерческих пусков могут быть учтены расходы органов государственной власти и местного самоуправления на проведение мер безопасности, дополнительная компенсация за использование территории в виде твердой ставки за единицу площади, процента от рыночной стоимости используемых земель, вида применяемого топлива ракет-носителей, технических характеристик ракет-носителей или иных параметров, а также иные виды расходов или компенсаций.

К иным условиям, необходимым для обеспечения использования районов падения, могут быть отнесены, например, порядок проведения экологических обследований района падения и информирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления об их результатах, иные условия.

В целях установления единого комплекса мероприятий по определению местонахождения, обеспечению экологической безопасности на месте падения отделяющихся частей РКН, их транспортировки из районов падения законопроектом предусматривается утверждение Правительством Российской Федерации порядка проведения поисковых работ отделяющихся частей РКН и их эвакуации из районов падения.

Также законопроектом определяется, что Правительством Российской Федерации будет установлен порядок возмещения ущерба, возникающего при падении отделяющихся частей РКН (ракет).

В соответствии с пунктом 3 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. В связи с тем, что при осуществлении пусков РКН (ракет), проведенных в соответствии с государственными программами Российской Федерации или в интересах обороны и безопасности в штатном режиме, может быть причинен вред имуществу физического или юридического лица, окружающей среде предлагается одновременно закрепить положение о том, что вред, причиненный при осуществлении космической деятельности правомерными действиями уполномоченного органа по космической деятельности или федерального органа исполнительной власти по обороне, подлежит возмещению в размере реального ущерба.

Особый правовой режим районов падения, предлагаемый законопроектом, не предполагает каких-либо постоянных ограничений использования земель, земельных участков или их частей, входящих в районы падения.

В то же время районы падения в период их использования являются территориями, подверженными риску возникновения чрезвычайной ситуации, вызванной штатным падением отделяющихся частей РКН (ракет). Например, частичное или полное разрушение зданий, строений, сооружений при прямом попадании отделяющихся частей РКН (ракет), загрязнение территории отделяющимися частями ракет космического назначения (ракет), пожары.

Таким образом, в целях исключения необоснованных потерь имущества наличие районов падения должно быть учтено при осуществлении в соответствии с ГрК РФ территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий и иной деятельности.

В связи с изложенным законопроектом предлагается закрепить, что сведения о районах падения как территориях, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, должны отражаться в материалах по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, схем территориального планирования муниципальных районов.

Одновременно предлагается внести корреспондирующие изменения в статьи 10, 131, 14, 19 и 57 ¹ ГрК РФ, определив, что районы падения указываются на картах, обосновывающих схемы территориального планирования, как территории, подверженные риску возникновения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, и информация о районах падения должна предоставляться органам государственной власти, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам посредством федеральной государственной информационной системы территориального планирования.

Согласно подпункту "е" пункта 6 части статьи 57 ¹ГрК РФ доступ к информации о территориях, подверженных риску возникновения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, необходимой для подготовки документов территориального планирования, обеспечивается посредством информационной системы территориального планирования с использованием официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования.

В целях информационного обеспечения безопасности космической деятельности при осуществлении пусков РКН предполагается создание Госкорпорацией "Роскосмос" в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информационной системы, содержащей сведения о районах падения отделяющихся частей РКН (ракет) (далее - информационная система). При этом законопроектом предусматривается, что сведения о районах падения, содержащиеся в информационной системе, должны быть учтены в федеральной государственной системе территориального планирования, порядок создания и функционирования которой закреплен в статье 57 ¹ ГрК РФ.

В отношении закрепления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения и органов местного самоуправления в рамках обеспечения безопасности космической деятельности необходимо отметить следующее.

Согласно пунктам "и" и "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся космическая деятельность и оборона и безопасность.

В соответствии с пунктами "б", "д" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

Согласно статье 12 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности.

Пунктом 1 статьи 24 Закона N 5663-I предусмотрено, что любая космическая деятельность осуществляется с соблюдением требований безопасности, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 45 статьи 7 Федерального закона N 215-ФЗ Госкорпорация "Роскосмос" обеспечивает совместно с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления безопасность космической деятельности. Частью 2 статьи 12 Федерального закона N 215-ФЗ предусмотрено, что Госкорпорация "Роскосмос" взаимодействует с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, и другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам проведения поисковых и аварийно-спасательных работ, включая поиск и эвакуацию отделяющихся частей ракет.

Пункт 2 статьи 22 Закона N 5663-I устанавливает, что при возникновении угрозы для безопасности населения и окружающей среды уполномоченный орган по космической деятельности и федеральный орган исполнительной власти по обороне незамедлительно информируют об этом соответствующие органы государственной власти, а также организации и граждан.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона N 5663-I поисковые и аварийно-спасательные работы, а также ликвидация последствий происшествий при осуществлении космической деятельности производятся соответствующими федеральными органами исполнительной власти и уполномоченным органом по космической деятельности, при необходимости с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций и граждан.

Учитывая указанные нормы, в целях гармонизации законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности при осуществлении космической деятельности в части полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законопроектом предлагается:

закрепить в Федеральном законе N 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, по участию в предупреждении и ликвидации на территории субъекта Российской Федерации чрезвычайных ситуаций при запусках РКН (ракет) и обеспечение на территории субъекта Российской Федерации соблюдения требований безопасности при запусках РКН (ракет) в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

установить в Федеральном законе N 131-ФЗ, что к вопросам местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального, городского округа относится участие в обеспечении в границах соответствующего муниципального образования требований безопасности при запусках РКН (ракет) в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Законопроектом вносятся изменения в статью 92 ЗК РФ, регулирующую особенности статуса земель, предназначенных для обеспечения космической деятельности, в целях исключения районов падения из перечня объектов космической инфраструктуры, для размещения которых предоставляются земельные участки, а также в целях приведения к единообразию используемой в законодательстве Российской Федерации терминологии.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится, в частности, установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков. В связи с этим законопроектом также предлагается закрепить в статье 92 ЗК РФ норму о том, что расположенные в границах районов падения земельные участки независимо от их форм собственности и иных прав на земельные участки используются в порядке, предусмотренном Законом N 5663-I.

Также в целях обеспечения мер безопасности, предусмотренных в абзаце двадцать втором пункта 2 статьи 1 законопроекта (абзац первый пункта 6 проектируемой статьи 221 Закона N 5663-I), законопроектом предлагается внести следующие корреспондирующие изменения в законодательные акты Российской Федерации.

В КВВТ РФ включаются положения, предоставляющие администрации бассейна внутренних водных путей полномочия вводить ограничение движения или запрещение движения судов на территории районов падения на период времени, необходимый для обеспечения запуска РКН (ракет) и безопасного падения их отделяющихся частей.

В целях обеспечения предусмотренных законопроектом мер безопасности населения в районах падения, расположенных на землях лесного фонда, в статье 11 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривается такое основание ограничения на пребывание граждан в лесах как необходимость обеспечения безопасности при запуске РКН (ракет) и безопасного падения их отделяющихся частей.

Кроме того, законопроектом предлагается уточнить порядок установления временно опасных для плавания районов в части вступления в силу соответствующего решения федерального органа исполнительной власти по обороне. Пунктом 3 статьи 15 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 155-ФЗ) предусмотрено, что указанные решения федерального органа исполнительной власти по обороне вступают в силу после заблаговременного объявления об этом в Извещениях мореплавателям. Извещения мореплавателям издаются Управлением навигации и океанографии Минобороны России еженедельными выпусками. Фактический срок подготовки навигационной информации для ее публикации в Извещениях мореплавателям составляет не менее 4 недель. В выпусках Извещений мореплавателям публикуется навигационная информация длительного пользования, предназначенная для поддержания на актуальном уровне морских навигационных карт, лоций и других руководств для плавания, полученная из иностранных и российских источников.

В то же время предполагаемый срок действия в районе падения ограничений деятельности, указанной в пункте 1 статьи 15 Федерального закона N 155-ФЗ, является краткосрочным и будет составлять несколько часов. Кроме того, время запуска РКН (ракет) может быть перенесено на несколько дней или месяцев, что может привести к недостоверности навигационной информации, опубликованной в Извещениях мореплавателям.

В связи с указанным представляется нецелесообразным публиковать в Извещениях мореплавателям, предназначенных для постоянного или длительного использования, решения об установлении временно опасных для плавания районов в связи с пусками РКН (ракет).

Учитывая изложенное, а также существующую практику распространения навигационных предупреждений, предлагается решения об установлении временно опасных для плавания районов, устанавливаемых в связи с использованием районов падения, объявлять путем распространения федеральным органом исполнительной власти по обороне навигационных предупреждений NAVAREA и навигационных предупреждений на прибрежные районы через Всемирную службу навигационных предупреждений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, скорректировав соответствующим образом пункт 3 статьи 15 Федерального закона N 155-ФЗ.

С учетом введения законопроектом особого правового режима районов падения, в целях обеспечения стабильности и предсказуемости правовых отношений (включая принятие необходимых подзаконных актов), а также основываясь на том, что в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации всякое ограничение конституционных прав и свобод возможно только на основании федерального закона, законопроектом предлагается установить, что законопроект после его принятия вступит в силу по истечении 360 дней со дня его официального опубликования.

В целях недопущения срыва пусков РКН (ракет), осуществляемых в интересах обороны и безопасности страны или в рамках выполнения государственных программ Российской Федерации, а также ракет геофизического и метеорологического назначения, законопроектом предусматривается, что районы падения, установленные в порядке, действовавшем до вступления в силу соответствующего Федерального закона, используются в соответствии с Федеральным законом.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Решения, предлагаемые законопроектом, относятся к сфере реализации государственных программ Российской Федерации "Космическая деятельность России", "Охрана окружающей среды", Государственной программы вооружения.

В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.