Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" (подготовлен Минфином России 28.03.2022) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений"
(подготовлен Минфином России 28.03.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации и направлен на совершенствование межбюджетных отношений на федеральном уровне при предоставлении и распределении отдельных видов субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.

Кроме того, законопроект разработан во исполнение пункта 117 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2022 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2021 г. N 3994-р, которым предусмотрено внесение изменений в статью 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях создания финансовых стимулов для развития инфраструктуры в городских агломерациях и повышения их роли в качестве территорий опережающего развития и точек экономического роста.

I. В части совершенствования межбюджетных отношений на федеральном уровне при предоставлении и распределении отдельных видов субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, а также иных межбюджетных трансфертов.

1. С учетом ограничения с 1 января 2024 г. возможных случаев предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при формировании федерального бюджета на 2022 - 2024 годы в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина от 21 июня 2021 г. N ММ-П13-8003 проведена работа по переводу максимального количества иных межбюджетных трансфертов в субсидии и другие виды расходов, в результате которой выявлен ряд особенностей, требующих дополнительного регулирования.

Так, законопроектом предлагается установить в отношении субсидий, распределяемых на конкурсной основе соревновательного характера, получателем которых является один субъект Российской Федерации - победитель, определенный по итогам проведения соответствующих мероприятий, и субсидий, объемы которых обусловлены поступлением доходов федерального бюджета, исключения в части:

отмены требований о необходимости распределения бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период в рамках федерального закона о федеральном бюджете (о внесении в него изменений) и о сроке заключения соглашений о предоставлении таких субсидий до 1 января очередного финансового года;

предоставления возможности применять иные уровни софинансирования, отличные от утверждаемых Правительством Российской Федерации предельных уровней софинансирования, принимая во внимание компенсационный и (или) поощрительный характер таких межбюджетных трансфертов.

В отношении субсидий, источником финансового обеспечения которых являются остатки бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда на начало текущего финансового года, по аналогии с действующими в настоящее время нормами, применяемыми в отношении иных межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются остатки бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда на начало текущего финансового года, предусмотрена отмена требований о необходимости распределения бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период в рамках федерального закона о федеральном бюджете (о внесении в него изменений) и о сроке заключения соглашений о предоставлении таких субсидий до 1 января очередного финансового года.

Соответствующие поручения о законодательном закреплении указанных положений даны Председателем Правительства Российской Федерации М.В. Мишустиным (от 29 декабря 2021 г. N ММ-П13-19601) и Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации М.Ш. Хуснуллиным (от 21 января 2022 г. N МХ-П13-650).

2. Перечень случаев и оснований, когда целевые межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме иных межбюджетных трансфертов, предлагается дополнить случаем предоставления бюджетных ассигнований на проведение субъектами Российской Федерации мероприятий, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера.

Указанные изменения предусматривают возможность для оказания поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации в условиях ограничения возможных случаев предоставления иных межбюджетных трансфертов посредством финансирования в полном объеме соответствующих расходных обязательств.

3. В связи с изменениями сроков подготовки и внесения федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, а также с учетом направления в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете методик (проектов методик) распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета, их распределения и расчетов соответствующего распределения предлагается исключить требование о направлении главными распорядителями средств федерального бюджета субъектам Российской Федерации указанных документов, признав утратившим силу пункт 3 ¹ статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. В соответствии с пунктом 241 Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2017 г. N 1496 (далее - Положение), в случае если межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации по оказанию финансовой поддержки местным бюджетам для выполнения органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, в соглашения о предоставлении таких межбюджетных трансфертов подлежат включению обязательства субъекта Российской Федерации о заключении соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, соответствующего целям предоставления межбюджетного трансферта из федерального бюджета, в соответствии с типовыми формами, установленными Минфином России для соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В отношении субсидий местным бюджетам требование пункта 241 Положения учтено в пункте 41 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом предусмотрено приведение положений статьи 1391 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части предоставления иного межбюджетного трансферта местному бюджету в соответствие с вышеуказанными требованиями пункта 241 Положения.

II. В части совершенствования долговой политики, направленной на обеспечение долговой устойчивости субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Законопроектом предусмотрено внесение изменений в статью 106 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым общая сумма заимствований субъекта Российской Федерации в отчетном финансовом году может превысить общую сумму средств, направленных на финансирование дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, и объемов погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации, на объем остатков, образовавшихся на конец отчетного года в связи с неполным использованием межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, безвозмездных поступлений от организаций, имеющих целевое назначение, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставленных с установлением условий их использования, а также на объем поступлений доходов отчетного финансового года, зачисленных в бюджет субъекта Российской Федерации после последнего рабочего дня отчетного финансового года, в том числе в порядке заключительных оборотов.

Аналогичные нормы предлагается установить для муниципальных образований.

III. В части повышения роли городских агломераций в качестве территорий опережающего развития и точек экономического роста.

Для достижения национальных целей развития и решения задач, обозначенных Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительством Российской Федерации утвержден перечень инициатив социально-экономического развития России до 2030 года (распоряжение от 6 октября 2021 г. N 2816-р).

Российские города имеют низкий уровень мировой конкурентоспособности, при высоком культурном и природном потенциале наблюдается низкий уровень развития инфраструктуры туризма.

Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года обозначены основные проблемы пространственного развития Российской Федерации, в контексте которых общемировой тенденцией пространственного развития является повышение роли городских агломераций в качестве территорий опережающего развития и точек экономического роста.

В настоящее время создание городской агломерации, как правило, сопровождается объединением в единое муниципальное образование со статусом городского округа, например, Челябинская агломерация, либо централизацией полномочий на уровне субъекта Российской Федерации по координации и исполнению отдельных полномочий органов местного самоуправления в части регулирования градостроительной деятельности, транспортной и коммунальной систем и т.д., например, Нижегородская область и Приморский край, и означает для органов местного самоуправления отказ от собственных полномочий.

Потенциал межрегионального и межмуниципального сотрудничества во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время используется в недостаточной мере, что показывает актуальность разработки и принятия комплекса мер по поддержке развития такого сотрудничества.

Для повышения роли городских агломераций требуется создать условия для интенсивного экономического развития.

На решение указанных проблем направлена инициатива "Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения", основной целью которой является создание нормативной базы для опережающего экономического роста в крупнейших городских агломерациях (не менее чем на 20% выше среднероссийских темпов роста).

Законопроектом предлагается внести изменения в статьи 85 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установив, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации и муниципального образования также возникают в результате заключения соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры.

Одновременно законопроектом предлагается внести изменения в статьи 1383 и 1423 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установив, что "горизонтальные" субсидии между бюджетами субъектов Российской Федерации и между местными бюджетами могут быть предоставлены в том числе в целях обеспечения реализации заключенных соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, порядок заключения которых будет определяться правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации.

Предлагаемые изменения позволят создать условия для формирования городских агломераций и определить перечень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые будут вовлечены в процесс формирования городских агломераций, что позволит в дальнейшем стимулировать их к заключению соответствующих соглашений о сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры.

При этом следует отметить, что действующее законодательство Российской Федерации уже содержит полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований.

Указанные полномочия установлены подпунктом 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и подпунктом 62 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", вступающего в силу с 1 января 2023 года.

Создание и функционирование городских агломераций, объединяющих ряд регионов или муниципалитетов, может значительно стимулировать их социально-экономическое развитие за счет объединения ресурсов и их эффективного использования в целях создания общих объектов коммунальной, социальной и иной инфраструктуры, выполнения собственных полномочий субъектов Российской Федерации и (или) решения вопросов местного значения, имеющих межрегиональный или межмуниципальный характер, и решения других общих задач.

При этом для эффективного развития городских агломераций также требуется создать финансовые стимулы для вовлечения муниципальных образований в состав участников городских агломераций.

В настоящее время статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены соответственно обязанности и права субъектов Российской Федерации по установлению единых, дополнительных и дифференцированных нормативов отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, неналоговых доходов в местные бюджеты.

Законопроектом предусматривается расширение прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере межбюджетных отношений путем дополнения статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации новым пунктом 34, закрепляющим право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований, заключивших соглашения о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, одной из сторон которых является городской округ (городское поселение), от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации. Предлагается устанавливать размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия).

Новым пунктом 34 также предусматривается, что при расчете дифференцированных нормативов отчислений могут учитываться показатели статистической отчетности, а также иные показатели, характеризующие в том числе объекты инфраструктуры, предусмотренные в соглашениях о межмуниципальном сотрудничестве, в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации.

Статьей 2 законопроекта предлагается установить, что предусмотренные им изменения вступают в силу со дня его официального опубликования и применяются при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов.

Анализ правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования, не требуется.

Реализация предлагаемых решений не повлечет возникновения негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий,в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законопроект прямого влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации не оказывает.

В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Принятие и реализация законопроекта не приведут к увеличению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Вместе с тем принятие законопроекта может повлечь увеличение налоговых доходов бюджетов муниципальных образований, заключивших соглашения о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры.

Положения законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.