Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам безопасного использования и содержания опасных технических устройств зданий и сооружений" (от 30.03.2022 г. N 11270-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам безопасного использования и содержания опасных технических устройств зданий и сооружений" (далее соответственно - законопроект, ОТУ ЗиС), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Ростехнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно прилагаемым к законопроекту сводному отчету о проведении оценки регулирующего воздействия законопроекта (далее - сводный отчет) и пояснительной записке законопроект разработан во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Хуснуллина М.Ш. от 27 июля 2021 г. N МХ-П16-10187.

Целью законопроекта, в соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета, является установление требований к организации и осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области безопасного использования и содержания ОТУ ЗиС в соответствии с положениями Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ), определение предмета федерального государственного контроля (надзора) в области безопасного использования и содержания ОТУ ЗиС, в том числе отнесение к его предмету требований технических регламентов, наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по определению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на установление порядка организации безопасного использования и содержания ОТУ ЗиС, а также наделение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации полномочиями по определению федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением его требований.

Законопроект и сводный отчет размещены разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу regulation.gov.ru ID проекта: 02/04/10-21/00121775 в целях проведения публичных обсуждений законопроекта и сводного отчета в период с 22 октября по 15 ноября 2021 года.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по законопроекту с субъектами предпринимательского сообщества в период с 10 по 18 марта 2022 г., по результатам которых поступила позиция Национального лифтового союза, поддерживающая проектируемое регулирование, а также позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Донского государственного технического университета, Ассоциации "ЖКХ и городская среда", ПАО "Фортум", Ассоциации АКОН, содержащие замечания и предложения к законопроекту, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком (прилагаются).

По результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к законопроекту, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Фактически законопроектом предлагается установить новый вид федерального государственного контроля (надзора) в области безопасного использования и содержания ОТУ ЗиС, т. е. лифтов, подъемных платформ для инвалидов, пассажирских конвейеров, эскалаторов (вне метрополитенов), использование и содержание которых осуществляются в соответствии с положениями технических регламентов, с проведением для таких устройств действий по их учету, профилактических мероприятий (в виде информирования, обобщения правоприменительной практики и объявления предостережений), а также контрольных (надзорных) мероприятий (за исключением плановых).

Разработчиком в сводном отчете прямо указано, что законопроект разработан в соответствии с Законом N 248-ФЗ, в связи с чем отмечаем, что частью 2 статьи 1 указанного закона установлено, что государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований.

Статьей 22 Закона N 248-ФЗ установлено, что государственный контроль (надзор), муниципальный контроль осуществляются на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты.

При этом под риском причинения вреда (ущерба) понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.

Под управлением риском причинения вреда (ущерба) понимается осуществление на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности.

В сводном отчете представлена проблематика вопроса эксплуатации ОТУ ЗиС со статистическими данными, которые, напротив, не подтверждают наличие массовых нарушений обязательных требований эксплуатации ОТУ ЗиС и тем более не подтверждают проблему высокой аварийности таких объектов:

1) причиной разработки законопроекта для ОТУ ЗиС стала авария лифта в жилищном комплексе "Алые Паруса" в 2016 году, при этом законопроект предлагается распространить на все ОТУ ЗиС безотносительно их назначения (торговый центр, объект социального или медицинского назначения, бизнес-центр, жилой дом, производственный объект и т. д.);

2) из проведенных проверок на ОТУ ЗиС в количестве 420 000 лифтов было выявлено более 7000 объектов, на которых отсутствовало квалифицированное техническое обслуживание (1,6 %), на более чем 10 000 объектах не проводилось периодическое техническое освидетельствование (2,3 %), на 7000 объектов отсутствовала сопроводительная документация (1,6 %);

3) по данным разработчика, указанным в сводном отчете, из 472 000 ОТУ ЗиС в среднем ежегодно происходит 7 аварий (0,001 %);

Справочно: По информации, опубликованной на официальном сайте Ростехнадзора*(1), в 2019 г. произошло 9 аварий на территории Российской Федерации (без детализации назначения зданий и сооружений). По данным сайта "ЛифтИнформ"*(2), за 2020 г. на территории Российской Федерации зафиксировано 5 аварий при эксплуатации лифтов, из них 3 аварии произошли в многоквартирных домах, 1 - на производственном объекте, 1 - в здании медицинского назначения.

4) разработчиком в сводном отчете прямо указано на снижение динамики аварийности на лифтах с 2013 г. по 2017 г. на 40 %.

С учетом того, что официальная статистика, представленная разработчиком как в направленных в адрес Минэкономразвития России материалах, так и содержащаяся в официальных источниках информации, свидетельствует о незначительном риске причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванный нарушениями обязательных требований, законодательное установление нового вида федерального государственного контроля (надзора) представляется необоснованным.

2. Частью 4 Закона N 248-ФЗ установлено, что федеральный государственный контроль (надзор) осуществляется в рамках полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В связи с чем объект регулирования в виде ОТУ ЗиС необходимо рассмотреть через его принадлежность к иным видам контроля.

2.1. На основании Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" здание - результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.

Система инженерно-технического обеспечения - одна из систем здания или сооружения, предназначенная для выполнения функций водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха, газоснабжения, электроснабжения, связи, информатизации, диспетчеризации, мусороудаления, вертикального транспорта (лифты, эскалаторы) или функций обеспечения безопасности.

С учетом чего контроль за соблюдением требований технических регламентов в отношении вертикального транспорта должен рассматриваться в составе контроля за соблюдением требований к зданиям и сооружениям.

Статьей 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) установлены требования к эксплуатации зданий и сооружений и порядку проведения контроля.

"Эксплуатация зданий, сооружений, в том числе содержание автомобильных дорог, должна осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. В случае, если для строительства, реконструкции зданий, сооружений в соответствии с ГрК РФ не требуются подготовка проектной документации и (или) выдача разрешений на строительство, эксплуатация таких зданий, сооружений должна осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов."

"Эксплуатационный контроль осуществляется лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения."

"В случае поступления в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения зданий, сооружений заявлений физических или юридических лиц о нарушении требований законодательства Российской Федерации к эксплуатации зданий, сооружений, о возникновении аварийных ситуаций в зданиях, сооружениях или возникновении угрозы разрушения зданий, сооружений органы местного самоуправления, за исключением случаев, если при эксплуатации зданий, сооружений осуществляется государственный контроль (надзор) в соответствии с федеральными законами, проводят осмотр зданий, сооружений в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности объектов, требованиями проектной документации указанных объектов и направляют лицам, ответственным за эксплуатацию зданий, сооружений, рекомендации о мерах по устранению выявленных нарушений. Порядок проведения данного осмотра устанавливается представительным органом поселения, городского округа."

2.2. Проведение проверок ОТУ ЗиС в отношении жилого фонда уже предусмотрено в рамках государственного жилищного надзора.

В соответствии со статьей 20 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) предметом государственного жилищного надзора является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в отношении жилищного фонда в том числе требований к использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах (далее - МКД), требований к созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление МКД, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в МКД, правил содержания общего имущества в многоквартирном доме.

Лифты, лифтовые и иные шахты, иное обслуживающее более одного помещения в данном доме оборудование (технические подвалы) являются общим имуществом в МКД, в том числе механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, а также конструкции и (или) иное оборудование, предназначенное для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов в помещения МКД, в соответствии со статьей 36 ЖК РФ и Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2021 г. N 1670 "Об утверждении общих требований к организации и осуществлению регионального государственного жилищного контроля (надзора)" определено, что объектами государственного жилищного надзора являются деятельность, действия (бездействие), в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, установленные жилищным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в отношении жилищного фонда, в том числе организаций, предметом деятельности которых является выполнение одного или нескольких видов работ при осуществлении деятельности по эксплуатации лифтов в МКД, в том числе их обслуживание и ремонт, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в МКД.

При этом сообщаем, что осуществление двух видов государственного контроля (надзора) в отношении одного предмета и объекта контроля не допускается.

2.3. Также частью 2 статьи 4 ГрК РФ прямо указано, что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, сноса объектов капитального строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.

Ввиду того, что Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" регулирует отношения, связанные с эксплуатацией зданий и сооружений, технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасного использования и содержания ОТУ ЗиС не может быть применим для таких объектов.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

в законопроекте выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

в законопроекте не выявлены положения, приводящие к возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, а также к снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) http://priok.gosnadzor.ru/activity/control/building/lift/avarii

*(2) http://www.liftinform.ru - средство массовой информации - журнал