Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О публично-правовой компании "Российский экологический оператор" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 15.03.2022 г. N 8837-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О публично-правовой компании "Российский экологический оператор" (далее соответственно - проект акта, ППК), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По информации разработчика, проект акта направлен на повышение эффективности реализации государственной политики в области обращения с отходами, охраны окружающей среды и ограничения выбросов парниковых газов.

ППК создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2019 г. N 8 "О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор" (далее - Указ).

Разработчиком отмечается, что функции и полномочия ППК, предусмотренные в Указе, зачастую не могут быть реализованы без внесения изменений в ряд федеральных законов и раскрытия положений на уровне подзаконных нормативных правовых актов. В связи с этим, а также учитывая возникающую необходимость уточнения положений, раскрывающих порядок осуществления функций и полномочий ППК, разработан проект акта.

В соответствии с проектом акта ППК наделяется следующими функциями и полномочиями:

- участие в реализации государственной политики в области обращения с отходами производства и потребления III-V классов опасности, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - отходы);

- формирование комплексной системы обращения с отходами;

- обеспечение управления указанной системой, в том числе в целях реализации мер государственной поддержки хозяйствующих субъектов, содействия развитию инфраструктуры в области обращения с отходами, предотвращения образования отходов и вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, получения из вторичных материальных ресурсов, в том числе посредством их подготовки, разборки, очистки, продукции в виде вторичного сырья, использования твердых коммунальных отходов в качестве вторичных энергетических ресурсов (энергетическая утилизация) после извлечения из них вторичных материальных ресурсов на объектах обработки твердых коммунальных отходов, вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве сырья, материалов, изделий в целях ресурсосбережения;

- участие в реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и минимизации образования парниковых газов;

- участие в разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, национальных и федеральных проектов в области обращения с отходами, программ международного сотрудничества в области обращения с отходами;

- осуществление полномочий главного распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета и администратора доходов бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством, в том числе при предоставлении ППК субсидий из федерального бюджета;

- возможность предоставления мер поддержки в целях развития отрасли по обращению с отходами;

- предоставление третьим лицам имущества по договорам финансовой аренды (лизинга);

- в случаях, установленных федеральными законами, осуществление функций заказчика, оператора и (или) разработчика информационных систем, в том числе государственных информационных систем, в области охраны окружающей среды, в том числе при осуществлении государственного экологического мониторинга, и в области обращения с отходами;

- участие в проведении инвентаризации объектов обработки, утилизации, обезвреживания твердых коммунальных отходов, объектов размещения отходов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию таких объектов;

- осуществление функций технического заказчика и проведение строительного контроля самостоятельно или путем привлечения иных лиц в отношении объектов капитального строительства, включенных в федеральную схему обращения с твердыми коммунальными отходами, строительство, реконструкция которых осуществляется с привлечением средств ППК, а также субсидий из федерального бюджета, предоставляемых субъектам Российской Федерации на строительство таких объектов;

- осуществление мониторинга деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 26 августа по 22 сентября 2021 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID проекта акта: 02/04/08-21/00119679. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с субъектами предпринимательской деятельности в период с 7 по 18 февраля 2022 г., а также материалы проекта акта направлены в адрес Комиссий Государственного Совета Российской Федерации для рассмотрения в период с 8 по 11 февраля 2022 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции от ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, АО "ПОЛИМЕТАЛЛ УК", Акционерного общества "Холдинговая Компания "Сибирский цемент", ПАО "НК "Роснефть", АО СУЭК, ПАО "ЛУКОЙЛ", Ассоциации в сфере экологии и защиты окружающей среды "РазДельный Сбор", ЕМУП "Спецавтобаза", АО "Зарубежнефть", ПАО "Сургутнефтегаз", а также ряда субъектов Российской Федерации, частично учтенные в настоящем заключении. В целях рассмотрения и возможного учета при доработке проекта акта направляем сводку поступивших предложений и замечаний (прилагается).

К проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Проектом акта в целях уточнения функций и полномочий ППК предлагается внести дополнения в Федеральный закон от 2 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах), в том числе статья 14 указанного Федерального закона дополнятся статьей 14.6 "Федеральная государственная информационная система обращения с отходами" (далее - Система). Система должна включать в себя федеральную государственную информационную систему учета твердых коммунальных отходов (далее - ФГИС УТКО) и единую федеральную государственную информационную систему учета отходов от использования товаров (далее - ЕФГИС ОИТ). Состав информации, формы, сроки и порядок ее представления в Систему предлагается утвердить на уровне Правительства Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 6 проектируемой статьи 14.6 Закона об отходах поставщиками информации в Систему являются в том числе индивидуальные предприниматели, юридические лица, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы производства и потребления, индивидуальные предприниматели, юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, а также вовлечение отходов в хозяйственный оборот, региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, которые должны обеспечить своевременное внесение полной, достоверной, актуальной информации в Систему.

Таким образом, проект акта фактически предусматривает введение дополнительной обязанности для указанных лиц по предоставлению (дублированию) отчетности в области обращения с отходами в целях функционирования Системы с учетом того, что проектом акта не предполагается отмена обязанности по предоставлению тех же сведений в ФГИС УТКО и ЕФГИС ОИТ и в целом не предполагается изменений в положения Закона об отходах об указанных информационных системах.

Учитывая изложенное, предлагаемые изменения не могут быть поддержаны.

Кроме того, отмечаем, при необходимости получения сведений об отходах, которые имеются, в частности, в ФГИС УТКО, ЕФГИС ОИТ или в форме отчета федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, размещении отходов производства и потребления", они могут быть получены по межведомственным каналам связи в рамках информационного взаимодействия без создания дополнительной отчетности.

2. В отношении проекта акта необходимо установить срок вступления в силу в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательных требованиях).

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

проект акта не в полной мере соответствует Закону об обязательных требованиях;

наличие проблемы разработчиком не обосновано;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

в проекте акта не выявлены положения, приводящие к возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, а также к снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

Дополнительно необходимо отметить следующее.

1. По итогам рассмотрения проекта акта может быть сделан вывод о недостаточной обоснованности наделения ППК отдельными полномочиями, в частности связанными с распространением сферы деятельности ППК на регулирование вопросов обращения с отходами производства и потребления III-V классов опасности, а также ограничения выбросов парниковых газов, тогда как в соответствии с Указом компетенция ППК ограничена вопросами обращения с твердыми коммунальными отходами, а также реализации национального проекта "Экология".

Предлагаемое регулирование может привести к монополизации ППК сферы обращения с отходами. По мнению Минэкономразвития России, такое расширение предметной области требует дополнительного обоснования, которое не представлено в сводном отчете, а также соотнесения с положениями Указа.

2. Действующая редакция Закона об отходах (статья 11) в числе обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, предусматривает проведение инвентаризации объектов размещения отходов.

Проектом акта (пункт 3 статьи 14) данную обязанность предлагается распространить также на объекты обработки, утилизации, обезвреживания твердых коммунальных отходов.

Более того, проект акта содержит положение, согласно которому в случаях, установленных правилами проведения инвентаризации, ППК и Минприроды России участвуют в проведении инвентаризации. При этом отказ в допуске представителей ППК и Минприроды России на соответствующие объекты в целях участия в проведении инвентаризации таких объектов не допускается.

2.1. В части объектов размещения отходов действующее требование о проведении их инвентаризации установлено с учетом необходимости определения влияния размещаемых отходов на окружающую среду, уровня их токсичности, способности преобразования в окружающей среде в соединения, обладающие большей токсичностью, а также определения отходов, пригодных для утилизации. Вместе с тем требует дополнительного анализа целесообразность проведения данной процедуры, а также использование получаемых по итогам инвентаризации результатов.

В части распространения данной процедуры на объекты обработки, утилизации, обезвреживания твердых коммунальных отходов разработчиком не представлено обоснования, в связи с чем полагаем нецелесообразным его введение в отсутствие описания проблемы, на решение которой данное изменение направлено.

2.2. Относительно участия ППК и Минприроды России в инвентаризации отмечаем следующее.

Проект акта в этой части фактически наделяет ППК полномочием наряду с надзорными органами и предполагает своего рода проверку предприятий, от результатов которой в том числе может зависеть, например, попадет тот или иной объект в территориальную схему обращения с отходами.

Представляется, что указанная процедура по своей сути является новым видом разрешительной деятельности, в связи с чем ее введение требует специального обоснования в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 24 августа 2021 г. N ДГ-П36-11485 и "чек-листами" с критериями целевого состояния видов разрешительной деятельности.

Вместе с тем Минэкономразвития России с учетом проведенной реформы контрольно-надзорной деятельности не может быть поддержан предлагаемый подход, позволяющий осуществлять дополнительное надзорное воздействие за рамками мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Кроме того, неясно, по какому принципу будут выбираться объекты, при инвентаризации которых смогут присутствовать представители ППК и Минприроды России. Проект акта не устанавливает конкретных случаев проведения инвентаризации, отсылая к неустановленным в настоящее время нормам.

2.3. В соответствии с федеральными законами от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 21 июля 2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", от 6 марта 2006 г. N 35-Ф3 "О противодействии терроризму" на субъекты данного регулирования возложена обязанность обеспечивать промышленную безопасность и антитеррористическую защищенность объектов топливно-энергетического комплекса, опасных производственных объектов, ограничивать доступ посторонних лиц на территорию таких объектов. За неисполнение требований указанных федеральных законов предусмотрена уголовная и административная ответственность.

В связи с изложенным требование, что отказ в допуске представителей ППК и Минприроды России на соответствующие объекты в целях участия в проведении инвентаризации таких объектов не допускается, является неисполнимым, тем более с учетом того, что проект акта не устанавливает обязанности по предварительному уведомлению о проведении инвентаризации.

Приложение: на 14 л. в 1 экз.