Пояснительная записка к проекту федерального закона N 64090-3 "Об административных процедурах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "Об административных процедурах"

Досье на проект федерального закона

Острейшими проблемами, препятствующими нормальному социально-экономическому развитию нашей страны, продолжают оставаться административный произвол и коррупция в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления. Граждане, индивидуальные предприниматели, коммерческие и некоммерческие организации пока мало защищены в отношениях с чиновником, отсутствуют надежные гарантии их равноправия. Властные структуры в значительной мере сращены с определенными финансово-промышленными группами, пользующимися незаслуженными льготами и преимуществами, в то время как другие представители бизнеса находятся в положении изгоев.

Одной из важнейших причин сохранения подобного положения является закрытость исполнительных структур, непрозрачность и нерегламентированность процесса подготовки и принятия управленческих решений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц. В настоящее время существует множество различных законодательных и подзаконных актов, регулирующих различные виды административной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Однако эти акты зачастую противоречат друг другу и не выдерживают никакой критики с точки зрения беспробельности процедуры, обеспечения надежных гарантий прав граждан и организаций, антикоррупционной направленности. Поэтому они не только не противодействуют, а зачастую способствуют бюрократизму, волоките, беззаконию, должностным злоупотреблениям.

Между тем во многих странах с развитой рыночной экономикой достаточно эффективно действуют комплексные нормативные акты, устанавливающие общие принципы деятельности чиновников по рассмотрению заявлений граждан и организаций, а также универсальные административные процедуры. Потребность в подобном законе для России явно актуализировалась. В связи с этим подготовлен и вносится в Государственную Думу настоящий проект федерального закона "Об административных процедурах".

Основные цели, которые автор законопроекта преследовал при его подготовке, сводятся к следующим:

унификация и универсализация условий и порядка рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и тем самым осуществление систематизации законодательства, регулирующего эти отношения;

обеспечение полной открытости, публичности, прозрачности для общественного контроля всех управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;

установление надежных гарантий от административного произвола;

предупреждение коррупции и других должностных правонарушений;

рационализация работы государственного аппарата. Законопроект состоит из пяти разделов, объединяющих 16 глав и 91 статью. В соответствии с традициями подготовки кодифицированных актов в проекте по существу выделяются общая и особенная части.

Общая часть определяет предмет, состав и основные начала законодательства об административных процедурах, круг участников соответствующих правоотношений, их права и обязанности, основные понятия и термины, используемые в тексте, общие условия рассмотрения административных дел. Кроме того, регулируются институты представительства, доказательств, процедурных сроков и административных расходов.

Особенная часть проекта регламентирует различные стадии рассмотрения и разрешения административных дел: подачу и принятие заявлений, подготовку дела к рассмотрению, проведение административного заседания, вынесение и оформление решений, пересмотр решений при их обжаловании, исполнение решений.

Предполагается, что федеральный закон об административных процедурах должен охватить очень широкий круг заявлений, рассматриваемых органами исполнительной власти. Общим критерием для них является наличие в таком заявлении волеизъявления гражданина или организации получить, удостоверить или зарегистрировать какие-то свои правомочия: приобрести определенный статус, заняться какой-либо деятельностью, получить материальное благо или освободиться от имущественных затрат и т.п. Во всех этих случаях, с одной стороны, необходимо защитить заявителя от недобросовестности, корыстолюбия и непрофессионализма чиновника, а с другой - предупредить возможность коррупционного сговора между заявителем и соответствующим должностным лицом.

В то же время в проекте содержится перечень отношений, не относящихся к предмету регулирования законодательства об административных процедурах. Эти отношения отличаются существенной спецификой и, как правило, уже сейчас подробно регламентированы специальными федеральными законами. К ним, в частности, принадлежат отношения в сфере приватизации государственного и муниципального имущества, налоговые отношения и некоторые другие.

В законопроекте сформулированы и последовательно реализованы фундаментальные принципы, которые, по мнению авторов, должны определять основы взаимоотношений исполнительной власти и граждан.

Первое. Равенство всех участников отношений, регулируемых законодательством об административных процедурах. У власти не должно быть "любимчиков" и "пасынков". В связи с этим проект имеет четко выраженную антиолигархическую направленность.

Второе. Качественное изменение ситуации, при которой решающее значение в регламентировании административных процедур имеют подзаконные акты. В проекте закреплено положение о недопустимости принятия и применения нормативных правовых актов, ухудшающих положение граждан и организаций по сравнению с настоящим законом. Установлено, что подзаконные акты могут приниматься только в случаях, прямо предусмотренных законами. Также определены конкретные критерии несоответствия нормативных актов, имеющих различную юридическую силу.

Третье. Открытость, публичность рассмотрения административных дел, максимальная информированность населения о правилах и практике их рассмотрения. Это ключевое положение. Действующее законодательство, регламентирующее отдельные административные процедуры, имеет зияющие пробелы именно в части порядка подготовки и принятия решений. Данный проект эти пробелы восполняет, вводя и подробно регламентируя институт административного заседания, в рамках которого проходит открытое рассмотрение заявления, оцениваются все обстоятельства и доказательства, выносится и объявляется мотивированное решение.

Вместе с тем гражданину предоставляется право отказаться от достаточно сложной процедуры, если его заявление не требует особо тщательного изучения. Такой отказ, однако, не допускается по делам, где имеет место имущественный интерес заявителя с тем, чтобы предотвратить келейную противоправную договоренность заявителя и чиновника.

Четвертое. Презумпция добросовестности заявителя и принцип экономии усилий гражданина. Административные процедуры должны быть выстроены таким образом, чтобы это было максимально удобно заявителю, а

не должностным лицам, призванным такое заявление рассматривать. На этом основании проект закрепляет положение об освобождении заявителя от бремени доказывания тех обстоятельств, которые могут быть установлены самим органом, рассматривающим административное дело. Личное присутствие гражданина при разрешении административных дел рассматривается в проекте как его право, а не обязанность.

Пятое. Недопустимость передачи полномочий по рассмотрению и разрешению административных дел полностью или частично коммерческим организациям. Сегодня такая практика распространена довольно широко, что приводит к удорожанию для гражданина и государства соответствующих процедур и стимулирует либо прикрывает коррупционные устремления.

Принятие федерального закона "Об административных процедурах" требует внесения изменений и дополнений в целый ряд законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому в заключительных положениях проекта предусмотрено, что эти акты впредь до приведения их в соответствие применяются только в части, не противоречащей настоящему закону.

Реализация положений законопроекта на практике не повлечет дополнительных расходов из бюджета. Более того, за счет унификации разрозненных сегодня административных процедур, упорядочения рассмотрения различных административных дел, можно будет существенно сократить управленческий аппарат органов исполнительной власти и тем самым уменьшить бюджетные ассигнования на их содержание.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "Об административных процедурах"

В случае принятия проекта федерального закона "Об административных процедурах" потребуется внесение изменений в следующие акты федерального законодательства:

1). Федеральный закон N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 30, ст. 3594).

2). Закон Российской Федерации N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 28, ст. 959; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 2, ст. 67; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 16, ст. 1864; 1998, N 13, ст. 1472; 1999, N 18, ст. 2214).

3). Закон Российской Федерации N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 3, ст. 99; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 3, ст. 147; 1997, N 17, ст. 1913; 1999, N 7, ст. 876; N 25, ст. 3042; N 28, ст. 3485).

4). Федеральный закон N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 21, ст. 1930; 1997, N 20, ст. 2231; 1998, N 30, ст. 3608).

5). Федеральный закон N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 7, ст. 785; N 28 ст. 3261; 1999, N 1, ст. 2).

6). Федеральный закон N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 1, ст. 1; N 25, ст. 2956; 1999, N 22, ст. 2672).

7). Федеральный закон N 41-ФЗ "О производственных кооперативах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 20, ст. 2321).

8). Федеральный закон N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 50, ст. 4870; 1997, N 10, ст. 1120; 1999, N 8, ст. 973).

9). Закон Российской Федерации N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 30, ст. 1788; Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 28, ст. 3306; 2000, N 18, ст. 1910).

10). Федеральный закон N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 3, ст. 145; 1998, N 48, ст. 5849; 1999, N 28, ст. 3473).

11). Федеральный закон N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 39, ст. 4465; 2000, N 14, ст. 1430).

12). Федеральный закон N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 39, ст. 5857; N 48, ст. 5853; 1999, N 52, ст. 6365; N 52, ст. 6366; 2000, N 20, ст. 2104).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Федеральный закон N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"

13). Федеральный закон N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 26, ст. 966; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 1, ст. 4; 1998, N 10, ст. 1143; N 31, ст. 3832).

14). Федеральный закон N 5-ФЗ "О ветеранах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 3, ст. 168; 2000, N 2, ст. 161; N 19, ст. 2023).

15). Закон Российской Федерации N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 32,ст. 1227).

16). Закон Российской Федерации N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 27, ст. 351; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, N 17, ст. 508; 1992, N 5, ст. 179; N 11, ст. 531; N 17, ст. 895; 1993, N 3, ст. 106; N 5, ст. 157; N 14, ст. 486; N 16, ст. 555; N 27, ст. 1015; Российская газета, N 193, 15.10.1993; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 5, ст. 4863; N 50, ст. 4865; N 52, ст. 5086; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 2, ст. 73; N 7, ст. 684; N 15, ст. 1680; 1995, N 5, ст. 346; N 19, ст. 1711; N 35. ст. 3503; N 50, ст. 4871; N 51, ст. 4872; N 52, ст. 5114; 1996, N 1, ст. 4; N 33 ст. 3965; 1997, N 3, ст. 363; N 5, ст. 6114 N 12, ст. 1375; N 12. ст. 1376; N 19, ст. 2188; N 30, ст. 3581; 1998, N 13, ст. 1465; N 15, ст. 1699; 1999. N 9, ст. 1094; N 23, ст. 2813; N 29, ст. 3684; N 29, ст. 3693; 2000, N 2, ст. 133; N 33, ст. 3348; N 45, ст. 400; N 45, ст. 4402; 2001, N 1 (ч. II), ст. 19).

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об административных процедурах"

Вносимый проект федерального закона "Об административных процедурах" не требует дополнительного финансирования за счет бюджетных средств.