Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части совершенствования правового регулирования геологического изучения недр и перехода права пользования недрами" (от 27.04.2022 г. N 15547)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила N 1318), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части совершенствования правового регулирования геологического изучения недр и перехода права пользования недрами" (далее - законопроект), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Законопроектом вносятся изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1).

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) законопроект разработан на основании подпункта "е" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам встречи с модераторами ключевых сессий Восточного экономического форума 16 ноября 2021 г. N Пр-1969 (далее - перечень поручений), которым предусмотрено представить предложения о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на совершенствование регулирования вопросов, связанных с осуществлением геологического изучения недр, в том числе предложения в части:

- повышения прозрачности порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр и об ускорении рассмотрения таких заявок;

- проведения юридическими лицами работ по региональному геологическому изучению недр;

- определения количества и предельных размеров участков недр, которые предоставляются одному заявителю и на которых заявитель после возникновения у него права пользования недрами может одновременно проводить работы по геологическому изучению недр, а также об осуществлении контроля за соблюдением условий соответствующих лицензий и установлении ответственности за нарушение таких условий;

- установления возможности перехода права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением участков недр федерального значения);

- ведения единой системы федерального фонда геологической информации о недрах и его территориальных фондов и предоставлении содержащейся в такой системе информации;

- формирования уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до проведения аукциона на право пользования участком недр полного пакета документов, необходимых для пользования таким участком.

Минприроды России был подготовлен проект доклада*(1) во исполнение указанного поручения, в соответствии с которым в законопроекте нашли свое отражение вопросы, предусмотренные абзацами третьим и пятым подпункта "е" пункта 1 указанного перечня поручений (выделены в тексте заключения).

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью законопроекта является установление возможности перехода права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением участков недр федерального значения).

Разработчиком проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета в период с 25 февраля по 18 марта 2022 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID законопроекта: 02/04/02-22/00125286).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил N 1318 были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 6 по 13 апреля 2022 года.

По итогам проведения публичных консультаций по законопроекту в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО "Татнефть", ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО НК "РуссНефть", ООО "УК Полюс" и Союза недропользователей, не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого регулирования, а также позиции АО "Зарубежнефть", ООО "Ильский НПЗ", ОАО "Уральская горно-металлургическая компания", АО ХК "СДС-Уголь", ООО "Афипский НПЗ" и ФАУ "Главное управление государственной экспертизы", содержащие замечания, частично учтенные в настоящем заключении об оценке регулирующего воздействия, а также предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

В целях подготовки настоящего заключения необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ).

По результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к законопроекту, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Замечание по вопросу основания перехода права пользования участком недр к другому субъекту предпринимательской деятельности.

Пунктом 5 статьи 1 законопроекта предлагается часть 1 статьи 171 Закона N 2395-1 дополнить пунктом 71, на основании которого право пользования участком недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае передачи права пользования участком недр (за исключением участка недр федерального значения и участка недр местного значения) пользователем недр по лицензии на геологическое изучение недр, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, для продолжения геологического изучения недр юридическому лицу, которое является пользователем недр и у которого в течение двух лет, предшествовавших передаче права пользования участком недр, отсутствовали нарушения условий пользования недрами по лицензиям на пользование недрами или которое обеспечило устранение таких нарушений, при условии, что такому лицу в отношении участка недр, право пользования которым передается, переданы утвержденная проектная документация, предусмотренная статьей 361 Закона N 2395-1, и геологическая информация о недрах, полученная в процессе пользования участком недр.

В Законе N 2395-1 предусмотрены только участки недр федерального значения*(2) и участки недр местного значения*(3). Участки недр иных значений отсутствуют в Законе N 2395-1.

Соответственно, передача права пользования участком недр согласно предлагаемому изменению не может быть осуществлена, поскольку виды участков недр относятся к участкам недр федерального значения либо к участкам недр местного значения.

Таким образом, пункт 5 статьи 1 законопроекта требует корректировки с учетом данного замечания. Аналогичное замечание касается пункта 3 статьи 1 законопроекта.

2. Несоблюдение принципа обоснованности установления обязательных требований (часть 1 статьи 6 Федерального закона N 247-ФЗ).

2.1. Пунктом 5 статьи 1 законопроекта предлагается часть 1 статьи 171 Закона N 2395-1 дополнить пунктом 71, согласно которому претендентом на переоформление лицензии может быть пользователь недр, у которого в течение двух лет, предшествовавших передаче права пользования недрами, отсутствовали нарушения условий пользования недрами по лицензиям на пользование недрами или который обеспечил устранение таких нарушений.

Не представляется очевидным, почему разработчиком законопроекта был определен именно двухлетний срок отсутствия нарушений условий пользования недрами, учитывая отсутствие соответствующего обоснования в сводном отчете.

2.2. Пунктом 5 статьи 1 законопроекта предлагается часть 1 статьи 171 Закона N 2395-1 дополнить пунктом 71, в соответствии с которым условием переоформления лицензии является передача утвержденной в установленном порядке проектной документации на геологическое изучение недр и полученной геологической информации.

Разработчиком законопроекта в сводном отчете представлено обоснование, на основании которого указанное правило направлено на предотвращение первоначального приобретения "поисковых" лицензий исключительно в спекулятивных целях для последующей перепродажи.

При этом невозможно определить, что конкретно имеется в виду под "поисковыми лицензиями" (определение содержания соответствующего понятия отсутствует в законодательстве Российской Федерации), какие именно цели являются спекулятивными, а также в отношении кого будет осуществляться "последующая перепродажа".

2.3. Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается статью 9 Закона N 2395-1 дополнить частью, согласно которой пользователями недр, осуществляющими региональное геологическое изучение недр, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеют опыт осуществления геологического изучения участков недр, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, не менее чем семь лет.

Полагаем, что положение о необходимости наличия опыта у юридического лица по осуществлению регионального геологического изучения участков недр не менее чем семь лет требует обоснования , при том, что даже для юридических лиц, осуществляющих пользование недрами на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, необходим опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет.

Указанное требование подлежит оценке на предмет наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при проведении работ по региональному геологическому изучению участков недр юридическими лицами с опытом ведения соответствующих работ менее семи лет.

Аналогичное замечание касается проектируемого правила, устанавливаемого пунктом 2 статьи 1 законопроекта, относительно срока пользования участками недр до 3 лет, проектируемой нормы, закрепленной пунктом 6 статьи 1 законопроекта, в части формулировки "в течение одного года", а также положения, предусмотренного пунктом 7 статьи 1 законопроекта.

3. Несоблюдение правил регулирования действия обязательных требований.

Частью 1 статьи 3 Федерального закона N 247-ФЗ предусмотрено, что положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступить в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Однако законопроектом не установлены соответствующие положения, что влечет риск его несоответствия правилам, закрепленным Федеральным законом N 247-ФЗ.

4. Несоблюдение процедуры оценки регулирующего воздействия, установленной Правилами N 1318, в части заполнения сводного отчета.

Сводный отчет является обязательным к рассмотрению Минэкономразвития России при выработке решения о целесообразности принятия законопроекта, позволяющего оценить возможный эффект от принятия проектируемых изменений в соответствующей сфере регулирования.

Пунктом 15(1) Правил N 1318 определен перечень сведений, обязательных для представления в сводном отчете для средней степени регулирующего воздействия.

Разработчиком не заполнен пункт 11.3 раздела 11 сводного отчета. Некорректно заполнены пункты 1.4, 2.2, 3.1, 3.3, 7.3 и 11.4 сводного отчета, а также разделы 9 и 13 сводного отчета. Не в полной мере заполнены пункты 1.7, 5.1, 6.1, 6.2 и 12.5 сводного отчета, а также раздел 4 сводного отчета.

Заполнение сводного отчета должно производиться исходя из содержания и предполагаемого предмета регулирования законопроекта в соответствии Методикой оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

Недостаток необходимой информации в сводном отчете не позволяет Минэкономразвития России в заключении об оценке регулирующего воздействия сделать выводы об отсутствии в законопроекте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Согласно пункту 29 Правил N 1318 некорректное заполнение сводного отчета является нарушением порядка проведения оценки регулирующего воздействия.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком недостаточно обосновано;

законопроект не соответствует Федеральному закону N 247-ФЗ;

в законопроекте выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Письмо Минприроды России от 16 марта 2022 г. N 08-11-32/8575 в адрес Минэкономразвития России.

*(2) Статья 2.1 Закона N 2395-1.

*(3) Статья 2.3 Закона N 2395-1.