Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении требований к критически важным объектам инфраструктуры морского порта, объектам речного порта (причалов), предназначеннымдля перегрузки нефтегрузов и опасных грузов, и внутренних водных путей всех форм собственности, правообладателями которых являются организации,в отношении которых Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и регулирование деятельности" (от 13.05.2022 г. N 17349-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении требований к критически важным объектам инфраструктуры морского порта, объектам речного порта (причалов), предназначенным для перегрузки нефтегрузов и опасных грузов, и внутренних водных путей всех форм собственности, правообладателями которых являются организации, в отношении которых Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и регулирование деятельности", разработанный в соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2021 г. N 1537 "Об утверждении Правил разработки обязательных для выполнения требований к критически важным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее соответственно - проект акта, Требования к КВО, КВО), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2021 г. N 1537 "Об утверждении Правил разработки обязательных для выполнения требований к критически важным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее соответственно - постановление N 1537, Правила N 1537) и регламентирует требования к критически важным объектам инфраструктуры морского порта, объектам речного порта (причалам), предназначенным для перегрузки нефтегрузов и опасных грузов, и внутренним водным путям всех форм собственности, правообладателями которых являются организации, в отношении которых Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и регулирование деятельности,в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 11 марта по 7 апреля 2022 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/03-22/00125583). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

К проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Проект акта не соответствует требованиям Правил N 1537, в соответствии с пунктом 7 которых разработку и утверждение требований необходимо осуществлять дифференцированно в зависимости от категории значимости КВО, так как не содержит подобной дифференциации.

2. Раздел VI проекта акта устанавливает порядок проведения оценки готовности организаций, осуществляющих эксплуатацию КВО, к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и определения достаточности мер, выполняемых по обеспечению устойчивости функционирования таких объектов и жизнедеятельности работников этих организаций.

2.1. Правила N 1537 не предусматривают включения в состав Требований к КВО подобного порядка. Сводный отчет, в свою очередь, не содержит обоснований необходимости установления в составе Требований к КВО указанного порядка проведения оценки готовности организаций, осуществляющих эксплуатацию КВО.

При этом следует учитывать, что такая проверка осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, при разработке проектируемых требований не соблюден принцип правовой определенности и системности, установленный статьей 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательных требованиях), в соответствии с которым, в частности, обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Одновременно с этим не соблюден принцип обоснованности обязательных требований, установленный статьей 6 указанного Федерального закона.

2.2. Пунктом 15 проекта акта устанавливается, что для оценки готовности потенциально опасных объектов, отнесенных к КВО, на которых обращаются опасные отходы, к предупреждению чрезвычайных ситуаций применяются дополнительные требования, в том числе анализ соответствия класса опасности отходов, определенного по критериям, установленным специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами, контроль наличия паспорта опасных отходов.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" подразделяет все отходы на пять классов опасности, при этом понятия "опасные отходы" в нем не содержится.

В части требования о проведении анализа соответствия класса опасности отходов, определенного по критериям, установленным специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами, необходимо отметить, что отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности осуществляется в соответствии со статьей 14 указанного Федерального закона. Введение требования о проведении дополнительного анализа соответствия классов опасности отходов представляется избыточным.

2.3. Пункт 20 проекта акта содержит отсылку к приложению N 1 к проектируемым Требованиям к КВО, однако в представленных материалах приложение к проекту акта отсутствует.

3. Преамбулой проекта акта установлено, что он утверждается в соответствии с пунктом 2 постановления N 1537 и пунктом 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395.

Однако данные акты Правительства Российской Федерации не наделяют Минтранс России полномочиями по утверждению содержащихся в проекте акта требований.

Более того, согласно части 3 статьи 2 Закона об обязательных требованиях обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти только в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. При этом сопроводительные материалы к проекту акта не содержат информации о таких федеральных законах.

4. В целом в отношении обоснования предлагаемого регулирования обращаем внимание, что сводный отчет заполнен разработчиком формально (с использованием слова "отсутствует" в отношении требуемой информации), в связи с чем не представляется возможным оценить масштаб и актуальность заявляемой проблемы, а также возможные последствия принятия проекта акта для субъектов регулирования, оценка количества которых с учетом данных, отраженных в пункте 7.1 сводного отчета, разработчиком также не представлена. Также сводный отчет не содержит обоснования предлагаемого набора требований, а также оценку расходов субъектов регулирования, связанных с необходимостью их соблюдения.

При этом для анализа объема расходов субъектов регулирования также необходимы данные о количестве рассматриваемых объектов КВО (объектов инфраструктуры морского порта, объектов речного порта (причалов), предназначенных для перегрузки нефтегрузов и опасных грузов, и внутренних водных путей всех форм собственности), которые среди прочего разработчиком не представлены.

Кроме того, в соответствии с информацией, представленной разработчиком, в частности, в пунктах 1.6, 3.1, 6.1, целью предлагаемого регулирования является установление Требований к КВО, проблемой, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, является отсутствие таких требований, способом решения проблемы является принятие проекта акта.

Обращаем внимание, что методологической основой процедуры оценки регулирующего воздействия является Методика оценки регулирующего воздействия, утвержденная приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика).

В соответствии с пунктом 3.4.2 Методики формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды) и (или) видов дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (в том числе выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), возникающих у участников соответствующих общественных отношений и (или) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вследствие ее существования.

В этой связи наличие поручений или полномочий по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.

По тем же причинам не может рассматриваться в качестве проблемы отсутствие нормативного правового регулирования в определенной сфере.

Целеполагание разработчика, основанное на том, что отсутствие утвержденных Требований к КВО свидетельствует о безусловной необходимости их принятия исключительно исходя из того, что данное полномочие закреплено за разработчиком, представляется некорректным. В целях доказательства актуальности проблемы и количественного измерения ее масштабов необходимо привести описание негативного воздействия и последствий существования данной проблемы, которые могут проявляться, например, в наличии риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, причинения экономического ущерба, в том числе бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (для количественной оценки таких последствий служат данные о случаях причинения вреда жизни, здоровью или имуществу, в том числе данные официальной статистики, контрольно-надзорных органов, страховых компаний).

Отмечаем, что в дальнейшем при поступлении проектов нормативных правовых актов с ненадлежаще заполненным сводным отчетом такие проекты нормативных правовых актов и материалы по ним будут возвращены Минэкономразвития России без заключения об оценке регулирующего воздействия на основании пункта 29 Правил.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

проект акта не соответствует Закону об обязательных требованиях;

наличие проблемы разработчиком не обосновано;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.