Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 14.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (от 29.06.2022 г. N 23952-ТИ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменения в статью 14.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее соответственно - проект акта, КоАП), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан в инициативном порядке в целях совершенствования мер административной ответственности за совершение правонарушений в сфере деятельности по организации и проведению лотерей.

Проектом акта предлагается, в частности, существенно увеличить диапазон штрафных санкций, применяемых в отношении должностных и юридических лиц за совершенное ими административное правонарушение, связанное с распространением (реализацией, выдачей) лотерейных билетов, лотерейных квитанций или электронных лотерейных билетов среди лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, либо прием лотерейных ставок от таких лиц, либо выплату, передачу или предоставление им выигрышей.

Так, минимальный размер штрафа для должностных лиц предлагается увеличить до 30 тыс. рублей, то есть в 3 раза, а максимальный размер - до 50 тыс. рублей, то есть в 2,5 раза*(1). Для юридических лиц минимальный размер штрафа предлагается увеличить до 300 тыс. рублей, то есть в 15 раз, а максимальный размер - до 500 тыс. рублей, то есть почти в 13 раз*(2).

Кроме того, проектом акта предлагается также привлекать к административной ответственности и индивидуальных предпринимателей, допустивших указанное правонарушение. При этом по размеру штрафа их предлагается приравнять к должностным лицам.

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 14 февраля по 15 марта 2022 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/124966 (ID проекта акта: 02/04/02-22/00124966).

По информации, представленной разработчиком, в ходе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета замечания и предложения по указанным документам не поступали.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 8 по 16 июня 2022 г. были проведены дополнительные публичные консультации с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества с целью выявления их мнения относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам проведенных дополнительных публичных консультаций по проекту акта и сводному отчету замечания и предложения поступили от АО "Технологическая компания "Центр".

Неучтенные замечания и предложения указанного эксперта приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице. Минэкономразвития России рекомендует разработчику рассмотреть их.

По итогам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что в отношении указанных документов процедуры, предусмотренные Правилами проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Вместе с тем по проекту акта имеется следующее замечание.

По мнению разработчика, приведенному в сводном отчете, основными проблемами, на решение которых направлено предлагаемое проектом акта регулирование, являются прежде всего:

недостаточность комплекса мер, направленных на соблюдение распространителями лотерей, установленного Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ "О лотереях" (далее - Федеральный закон N 138-ФЗ), запрета на участие в лотереях лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, отсутствие мер ответственности для распространителей - индивидуальных предпринимателей за нарушение указанного запрета;

превышение размера выгоды от нарушения распространителями установленного Федеральным законом N 138-ФЗ запрета на участие в лотереях лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, над размером потенциального штрафа;

несоответствие размеров административных штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации об азартных играх (в части участия в азартных играх несовершеннолетних лиц, их привлечения к работе в игорном заведении) и размеров административных штрафов за нарушение распространителями установленного Федеральным законом N 138-ФЗ запрета на участие в лотереях лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, учитывая, что оба вида деятельности отнесены Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) к основанным на риске играм, то есть имеют очень схожую природу.

Учитывая приведенные разработчиком в сводном отчете данные о доле индивидуальных предпринимателей, занятых в настоящее время распространением лотерей, в общем количестве распространителей (55,7 %) и потенциальных рисках роста административных правонарушений среди указанных лиц, считаем возможным в целом согласиться с позицией разработчика о необходимости распространения на индивидуальных предпринимателей - распространителей лотерей мер административной ответственности, предусмотренных частью 6 статьи 14.27 КоАП.

Вместе с тем, по нашему мнению, указанная разработчиком в сводном отчете позиция о необходимости в силу статьи 1063 ГК РФ приведения размеров административных штрафов за нарушение распространителями установленного Федеральным законом N 138-ФЗ запрета на участие в лотереях лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, в соответствие размерам административных штрафов, предусмотренных частью 5 статьи 14.1.1 КоАП за нарушение законодательства Российской Федерации об азартных играх (в части участия в азартных играх несовершеннолетних лиц, их привлечения к работе в игорном заведении), не может быть признана обоснованной.

Исходя из действующего в настоящее время правового регулирования в сфере организации и проведения азартных игр*(3), а также в сфере лотерей*(4), указанные виды деятельности имеют существенные отличия как по порядку, условиям и результатам участия в них физических лиц, так и по порядку и объему требований к организации и осуществлению данных видов деятельности. Кроме того, существенное отличие данных видов деятельности заключается в практически несопоставимых размерах устанавливаемых ставок в азартных играх и цен сделок купли-продажи лотерейных билетов.

Кроме того, следует отметить, что статья 1063 ГК РФ не содержит положений, прямо указывающих на то, что лотереи относятся к азартным играм. Предметом данной статьи ГК РФ являются лишь правовые (договорные) отношения между организаторами тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр и участниками таких игр, а также между операторами лотерей и участниками лотерей.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание то обстоятельство, что разработчиком не представлены исчерпывающие аналитические данные практики правоприменения норм части 6 статьи 14.27 КоАП*(5), которые бы подтверждали масштабность и значимость заявленной разработчиком проблемы, а также степень общественной опасности, соразмерную степени общественной опасности правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 14.1.1 КоАП, сделать в настоящее время вывод о необходимости значительного увеличения размера штрафных санкций за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 14.27 КоАП, не представляется возможным.

В этой связи проект акта в части предлагаемого им изменения размеров штрафных санкций за совершение вышеуказанного административного правонарушения не может быть поддержан.

Одновременно обращаем внимание, что при разработке проектов актов, устанавливающих или изменяющих размеры штрафных санкций за совершение тех или иных административных правонарушений целесообразно руководствоваться позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его Постановлении от 25 февраля 2014 г. N 4-П.

Так, в данном Постановлении указано, что, закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение, должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания.

Кроме того, меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений. При этом, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, применение одинаковых мер ответственности за различные по степени опасности административные правонарушения без надлежащего учета характеризующих виновное в совершении административно-противоправного деяния лицо обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование, противоречит конституционному запрету дискриминации и несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта и с учетом информации, содержащейся в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

отсутствуют достаточные обоснования решения обозначенной в сводном отчете проблемы правового регулирования предложенным проектом акта способом;

в проекте акта содержатся положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) В настоящее время в соответствии с частью 6 статьи 14.27 КоАП должностные лица привлекаются к административному штрафу в размере от 10 тыс. рублей до 20 тыс. рублей.

*(2) В настоящее время в соответствии с частью 6 статьи 14.27 КоАП юридические лица привлекаются к административному штрафу в размере от 20 тыс. рублей до 40 тыс. рублей.

*(3) Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

*(4) Федеральный закон N 138-ФЗ.

*(5) По данным разработчика, за период 2019-2021 годов по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена частью 6 статьи 14.27 КоАП, вынесено 2 постановления о назначении административного наказания (решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 января 2019 г. по делу N А56-141133/2018, постановление мирового судьи судебного участка N 42 Киришского района Ленинградской области от 19 сентября 2019 г. по делу N 5-345/2019). Сумма штрафов, подлежащих взысканию, составила 30 тыс. рублей.