Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации" (от 18.07.2022 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации" (далее - законопроект), направленный для подготовки настоящего заключения об оценке регулирующего воздействия Ростуризмом (далее соответственно - заключение, разработчик), и сообщает следующее.

Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть Интернет) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID законопроекта: 02/04/12-21/00123892).

Разработчиком проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета о проведении оценки их регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 29 декабря 2021 г. по 1 февраля 2022 года.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России провело публичные консультации по законопроекту, в результате которых были получены предложения и замечания от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Ассоциации "Объединение туроператоров в сфере выездного туризма "ТУРПОМОЩЬ", Альянса Туристических Агентств, Лиги малых отелей, хостелов и туристического жилья, Общероссийского отраслевого объединения работодателей "Российская палата судоходства", Ассоциации гидов-переводчиков, экскурсоводов и турменеджеров, Российского союза туриндустрии, Ассоциации по безопасности объектов туристской индустрии "Безопасность туризма", Межотраслевого координационного совета, Российского союза туриндустрии, ООО "Луна", Союза "Дальневосточное региональное сообщество туриндустрии", ОАО "Российские железные дороги", Комиссии Государственного Совета Российской Федерации по направлению "Экономика и финансы", а также предложения и замечания, сформированные в том числе в рамках заседания рабочей группы в полном составе по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере туризма при подкомиссии по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 18 февраля 2022 г. N РГПС 37).

Замечания и предложения, не нашедшие своего отражения в заключении, изложены в прилагаемой к нему справке.

Законопроект направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Проектируемым регулированием предлагается пересмотреть положения Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 132-ФЗ).

Согласно заявленной разработчиком в сводном отчете цели законопроект направлен на устранение существующих пробелов в действующем законодательстве Российской Федерации в сфере туризма, связанных с недостаточной защищенностью прав туристов, устранением дисбаланса в части ответственности участников туристского рынка, необходимостью совершенствования механизмов финансового обеспечения ответственности туроператоров, а также направлен на актуализацию и расширение понятийного аппарата, усиление роли въездного и внутреннего туризма, обеспечение соблюдения прав потребителей туристских услуг, снижение административных барьеров.

Минэкономразвития России, поддерживая описанные разработчиком цели, обращает внимание на следующие замечания к положениям законопроекта, которые, учитывая влияние COVID-19 на состояние рынка туристических услуг, а также текущую ситуацию, не исключают риск недостижения поставленных разработчиком целей.

1. Определенное Законом N 132-ФЗ понятие туристский продукт*(1), предлагается пересмотреть и расширить.

Статья 1 законопроекта определяет туристский (туристический) продукт как туристическую услугу по размещению физических лиц в транспортном специализированном средстве размещения (круиз) либо комплекс туристических услуг, включающих размещение физических лиц в средстве размещения, а также одну или более следующих туристических услуг: перевозка любым видом транспорта, доставка туриста к средству размещения в стране (месте) временного пребывания и (или) обратно (трансфер), экскурсионное обслуживание (пакетный тур).

При этом деятельность по формированию, продвижению и реализации туристического продукта, осуществляемая юридическим лицом, сведения о котором внесены в единый федеральный реестр туроператоров согласно статье 1 законопроекта, следует считать туроператорской деятельностью.

Таким образом, расширяется круг субъектов, осуществляющих туроператорскую деятельность. Под статус туроператора попадут турагенты, гостиницы, санаторно-курортные организации, то есть любое средство размещения, предоставляющее услугу трансфера либо экскурсионное обслуживание. Такие средства размещения, соответственно, должны будут отвечать требованиям, предъявляемым законопроектом к туроператорам.

К таким требованиям, согласно статье 35 законопроекта, относятся:

участие туроператора в системе гарантирования прав туристов, если иное не установлено указанной статьей законопроекта (основанием участия в которой является уплата взносов);

наличие финансового обеспечения ответственности туроператора (размер которого определяется договором или договорами страхования ответственности туроператора и (или) независимой гарантией или независимыми гарантиями и не может быть менее 25 млн рублей);

соответствие должностных лиц туроператора проектируемым законопроектом требованиям.

Указанное представляется необоснованным и избыточным.

Не исключается риск дополнительной финансовой нагрузки для организаций, которые фактически туроператорами не являются, но будут вынуждены выполнять проектируемые к туроператорам требования. Как следствие, правоотношения в сфере туризма будут размываться и создаваться избыточные административные барьеры в сфере развития гостиничного бизнеса и туриндустрии в целом.

Кроме того, разработчиком не представлена информация о последующем контроле проектируемой нормы, равно как и данные о статистике и динамике привлечения к административной ответственности в рамках существующих требований к туроператорской деятельности в порядке, установленном статьей 14.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях*(2).

2. Согласно пункту 23 статьи 1 законопроекта под средством размещения следует понимать имущественный комплекс, включающий в себя здание, строение, сооружение или часть здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и иное имущество и используемый для временного размещения и обеспечения временного проживания физических лиц.

Предложенное определение не учитывает определенное в статье 23 законопроекта деление средств размещения на группы в зависимости от вида и объема оказываемых услуг. Законопроект среди прочих выделяет такие группы как кемпинги и транспортные специализированные средства размещения.

Согласно части 4 статьи 23 законопроекта к кемпингам относятся средства размещения, в которых индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами на специально оборудованной территории оказываются услуги по временному размещению физических лиц в некапитальных, в том числе модульных, строениях, сооружениях и (или) представляются услуги по размещению собственных (мобильных, переносных) объектов размещения физических лиц.

Таким образом, туристы могут размещаться как в собственных объектах размещения (мобильных, переносных), так и в объектах кемпинга.

Соответственно, кемпингом может быть также специально оборудованная территория. Вместе с тем само определение средства размещения не подразумевает такой возможности.

Предложенное определение средства размещения также следует доработать с учетом положений части 5 статьи 23 законопроекта, согласно которой к транспортным специализированным средствам размещения относятся средства размещения с помещениями для ночевки в железнодорожном транспорте, морском или внутреннем водном транспорте (туристические поезда или отдельные вагоны в их составе, круизные и иные суда для перевозки пассажиров-туристов).

3. Статьей 23 законопроекта среди прочих предусмотрена такая группа средств размещения, как гостевые дома.

К гостевым домам относятся средства размещения, в которых индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами оказываются услуги по обеспечению приема и временного проживания физических лиц в приспособленных для этого комнатах в индивидуальном жилом доме (части индивидуального жилого дома), и иные услуги, предусмотренные правилами оказания услуг гостевого дома в Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации, и в которых количество таких комнат не превышает установленного решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены такие средства размещения.

При этом деятельность по оказанию услуг гостевого дома в соответствии с требованиями статьи 29 законопроекта осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при условии направления уведомления об осуществлении указанной деятельности в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере туризма, в котором, в свою очередь, должны быть указаны сведения о соответствии услуг гостевого дома требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

В целях исключения возникновения правового пробела полагаем необходимым установить достаточный переходный период в отношении проектируемых положений в части направления уведомления, содержащего информацию о соответствии услуг гостевого дома подлежащим к установлению требованиям, в том числе с учетом требований части 1 статьи 3 Закона N 247-ФЗ.

3.1. Согласно части пятой статьи 29 законопроекта при проведении контрольно-надзорных мероприятий в отношении лиц, осуществляющих деятельность по оказанию услуг гостевого дома, в рамках осуществления федерального государственного пожарного надзора, федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области защиты прав потребителей, допускается проведение контрольных (надзорных) действий в отношении жилого помещения. Должностные лица контрольного (надзорного) органа, согласно проектируемой норме, вправе беспрепятственно посещать жилые помещения, предназначенные для оказания услуг гостевого дома, в целях проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

При этом Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) устанавливает отдельное регулирование при осуществлении государственного контроля (надзора) в жилых помещениях.

Так, согласно положениям пункта 1 части 2 статьи 31, части 4 статьи 76 Закона N 248-ФЗ, жилые помещения не могут выступать в качестве объектов контроля (в случае владения и (или) пользования гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности), не могут досматриваться, если иное регулирование в отношении жилых помещений не предусмотрено федеральным законом о виде контроля, то есть федеральным законом, устанавливающим соответствующий вид государственного контроля (надзора).

В этой связи обращаем внимание, что федеральные законы, устанавливающие осуществление федерального государственного пожарного надзора, федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) и федерального государственного контроля (надзора) в области защиты прав потребителей не предусматривают проведение контрольных (надзорных) действий в отношении жилых помещений.

При этом, согласно направленным разработчиком материалам, внесение изменений в соответствующие федеральные законы не предусматривается*(3).

4. Согласно части второй статьи 23 законопроекта к гостиницам относятся средства размещения, в которых индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами оказываются услуги по бронированию, временному размещению физических лиц и иные услуги, предусмотренные правилами классификации гостиниц, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Иной интерпретации понятия гостиница законопроект не содержит. Вместе с этим действующим и подлежащим пересмотру в связи с вводимым регулированием Положением о классификации гостиниц, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2020 г. N 1860, определены виды гостиниц*(4). Принимая во внимание требования статьи 7 Закона N 247-ФЗ о системном единстве обязательных требований и, как следствие, их преемственности, полагаем, что виды гостиниц должны быть определены в рассматриваемом законопроекте, то есть на уровне федерального закона.

Кроме того, следует отметить, что "правилами классификации гостиниц" определяются требования к гостиницам с точки зрения отнесения их к той или иной категории, соответственно, корректно было бы доработать проектируемую норму и указать ссылку на соответствующие "правила оказания гостиничных услуг".

5. Согласно проектируемому регулированию деятельность владельцев агрегаторов информации о туристических услугах является туристской (туристической) деятельностью*(5).

При этом под владельцем агрегатора информации о туристических услугах в редакции законопроекта следует понимать владельца агрегатора информации о товарах (услугах), который в соответствии с законопроектом и Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей) предоставляет туристу (экскурсанту) в отношении туристических услуг и (или) туристических продуктов возможность одновременно ознакомиться с предложением субъекта туристической индустрии о заключении договора оказания туристических услуг, заключить с субъектом туристической индустрии такой договор, а также произвести предварительную оплату туристических услуг.

Согласно части 4 статьи 32 законопроекта владелец агрегатора информации размещает информацию о туристических услугах, а также предложения лица, оказывающего гостиничные услуги, услуги гостевого дома, услуги с использованием горнолыжной трассы и (или) пляжа, заключить договор оказания гостиничных услуг, услуг гостевого дома, услуг с использованием горнолыжной трассы и (или) пляжа, а также доводит до сведения потребителей информацию о номере и сроке действия свидетельства о классификации гостиницы, гостевого дома, горнолыжной трассы или пляжа, а также о присвоенной гостинице, гостевому дому, горнолыжной трассе или пляжу категории на своем сайте и (или) странице сайта в сети Интернет

Следует отметить, что указанная часть 4 статьи 32 законопроекта противоречит тринадцатому абзацу преамбулы Закона о защите прав потребителей в редакции Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 290-ФЗ.

Согласно указанному абзацу Закона о защите прав потребителей владелец агрегатора информации о товарах (услугах) - это организация независимо от организационно-правовой формы либо индивидуальный предприниматель, которые являются владельцами программы для электронных вычислительных машин и (или) владельцами сайта и (или) страницы сайта сети Интернет.

Участниками публичных консультаций было также отмечено, что на указанных сервисах владельцев агрегаторов размещаются в том числе предложения об услугах размещения в гостиницах и иных средствах размещения (как самостоятельной услуги, без услуги трансфера), об услугах аренды автомобилей и иных средств передвижения, экскурсионные услуги (как вид самостоятельной услуги), а также иные услуги в сфере культуры и отдыха.

Таким образом, предложенная формулировка не в полной мере отвечает действующему законодательству и сложившейся практике осуществления рассматриваемой деятельности.

Полагаем целесообразным доработать понятие владельца агрегатора информации, в том числе приведя часть 4 статьи 32 законопроекта в соответствие с абзацем тринадцатым преамбулы Закона о защите прав потребителей в редакции Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 290-ФЗ.

6. Статьей 17 законопроекта вводится понятие "железнодорожный туристический маршрут", под которым следует понимать маршрут следования поезда (или отдельного вагона (вагонов) в его составе), осуществляющего перевозку организованной группы туристов (экскурсантов) и (или) индивидуальных туристов (экскурсантов) (далее - туристический поезд), соответствующий установленным требованиям и включенный в перечень железнодорожных туристических маршрутов.

Разработчик закрепляет понятие "железнодорожный туристический маршрут федерального уровня". Требования к таким маршрутам и порядок их включения в перечень железнодорожных туристических маршрутов, согласно проектируемому регулированию, будут определяться "уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта". К "железнодорожным маршрутам регионального уровня" предлагается относить туристический маршрут, проходящий по территории одного субъекта Российской Федерации. Установление требований к железнодорожным туристическим маршрутам регионального уровня и порядок их включения в перечень железнодорожных туристических маршрутов предлагается отнести к полномочиям органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.

Следует отметить, что разработчиком не представлено обоснования целесообразности введения проектируемого регулирования, в том числе установления новых обязательных требований.

В связи с чем предложенные изменения представляются избыточными.

7. В статье 7 законопроекта, определяющей сферы и виды туризма, к сферам туризма следует относить: въездной туризм; выездной туризм; внутренний туризм.

В статье 8 законопроекта, определяющей основные направления государственного регулирования сфер и видов туризма, приведены определения сельского туризма; детского туризма; экологического туризма.

Частью 5 статьи 7 законопроекта определено, что "по характеру, потребительским свойствам и особенностям туристических продуктов туризм подразделяется на виды туризма". Уполномоченный орган исполнительной власти, согласно проектируемой норме, определяет виды туризма и вправе устанавливать требования к организации отдельных видов туризма, за исключением случаев, установленных законопроектом.

Принимая во внимание изложенное, стоит отметить, что законопроект не отвечает на ряд вопросов: являются ли организованный и самостоятельный туризм "видами" или "сферами" туризма, к чему следует относить детский, экологический и сельский туризм - видам или сферам, и может ли туризм одновременно, например, быть въездным, сельским и самостоятельным.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что предложенный законопроектом понятийный аппарат требует существенной доработки.

Сохранение указанных положений в предложенной разработчиком редакции вступает в противоречие с требованиями статьи 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ), согласно которой содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении. Обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем в том числе отсутствие противоречий между ними. Обязательные требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу.

8. Обращаем внимание, что 1 июля 2021 г. вступил в силу Федеральный закон от 11 июня 2021 г. N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 170-ФЗ) которым, в том числе внесены изменения в Закон N 132-ФЗ и установлено осуществление федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма, федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, а также федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью организаций, включенных в реестр организаций, уполномоченных на проведение аттестации инструкторов-проводников.

Главой 14 законопроекта устанавливаются новые виды федерального государственного контроля (надзора) и регионального государственного контроля (надзора), которые не предусмотрены Законом N 170-ФЗ.

В этой связи создание новых видов контроля в сфере туризма и туристической деятельности требует серьезного обоснования, в том числе с учетом правоприменительной практики, свидетельствующей о неэффективности действующих мер регулирования, и до того не может быть поддержано.

II. Стоит отметить, что предложенное регулирование недостаточно обосновано разработчиком, в том числе с точки зрения его реализации, а также выбранных методов регулирования.

1. Экскурсионная деятельность, согласно предложенной законопроектом редакции, это деятельность по подготовке, организации и (или) проведению экскурсий, осуществляемая юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.

Стоит отметить, что Законом N 132-ФЗ в редакции Федерального закона от 20 апреля 2021 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в части правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников" предусмотрена возможность применения физическими лицами, предоставляющими услуги экскурсоводов (гидов), гидов переводчиков и инструкторов-проводников, специального налогового режима "Налог на профессиональный доход" в соответствии с Федеральным законом от 27 ноября 2018 г. N 422-ФЗ "О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Налог на профессиональный доход" (далее - специальный налоговый режим).

Проектируемым регулированием такая возможность исключается. Обоснований принятому разработчиком решению об исключении такой возможности не представлено.

Согласно информации из сводного отчета услуги в указанной сфере оказывают: 5073 экскурсоводов-гидов (гидов-переводчиков) (на основании данных Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства по соответствующим кодам ОКВЭД 79.90.1, 79.90.2), 581 экскурсоводов и гидов-переводчиков, осуществляющих деятельность на территории Санкт-Петербурга, к которым уже применяется система аккредитации, а также оценочно 19 861 инструкторов-проводников*(6).

При этом информации о числе лиц, осуществляющих вышеописанную деятельность и применяющих специальный налоговый режим, разработчиком не представлено.

Между тем согласно информации участников публичных консультаций, указанная форма осуществления деятельности в области оказания услуг экскурсоводами (гидами), гидами-переводчиками и инструкторами-проводниками является самой распространенной.

Согласно сводке предложений по итогам размещения разработчиком законопроекта на официальном сайте, в отношении предложенного регулирования поступило 329 позиций (217 из них не учтены разработчиком), значительная часть которых посвящена предложенному законопроектом изменению в части отмены специального неналогового режима в указанной сфере. Соответствующих содержательных комментариев или обоснований в сводке предложений разработчиком также не представлено.

2. Отдельно стоит отметить замечания, полученные как в рамках проведенных публичных консультаций, так и сформированные и направленные в Минэкономразвития России по результатам проведенного заседания рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере туризма при подкомиссии по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 18 февраля 2022 г. N РГПС 37) относительно пересмотренного законопроектом требования к финансовому обеспечению ответственности туроператора.

Согласно статье 40 законопроекта в целях обеспечения надлежащего исполнения обязательств по договорам комплексного туристического обслуживания туроператор должен обеспечить страхование ответственности туроператора и (или) наличие независимой гарантии (независимых гарантий) в соответствии с требованиями, определенными указанной статьей законопроекта.

Размер финансового обеспечения ответственности туроператора определяется договором или договорами страхования ответственности туроператора и (или) независимой гарантией или независимыми гарантиями и не может быть менее 25 млн рублей. Как отмечают участники публичных консультаций, страховая премия при этом единовременно составит не менее 1,5 млн рублей.

При этом туроператоры как по въездному, внутреннему, так и выездному туризму при наличии совершенно различных предпринимательских рисков будут обязаны страховать свою ответственность в одинаковом размере.

Проектируемый "входной порог" для туроператоров в сфере внутреннего и въездного туризма делает практически невозможным создание малых предприятий в сфере туризма, что не исключает риск перехода таких организаций к нелегальной деятельности.

Кроме того, проектируемые расходы существенно повысят стоимость турпродукта в сфере внутреннего и въездного туризма, что не будет способствовать развитию внутреннего и въездного туризма.

Следует обратить внимание, что в условиях влияния COVID-19 на состояние рынка туристических услуг, а также в текущей ситуации введение по своему содержанию нового разрешительного механизма представляется несвоевременным и избыточным, не исключающим риска увеличения финансовой нагрузки участников туристического рынка и, как следствие, препятствующим развитию туристической отрасли.

Согласно "Статистическим показателям, характеризующим развитие туристической отрасли в Российской Федерации"*(7), представленным на официальном сайте Ростуризма в сети Интернет, показатели по числу совершенных туристических поездок (млн человек) и числу въездных туристических поездок иностранных граждан в Российскую Федерацию (млн человек) значительно сократились на период с июля 2021 г. по март 2022 года.

Согласно сведениям о числе въездных поездок иностранных граждан в Российскую Федерацию показатели по состоянию на март 2022 г. остаются низкими*(8).

В связи с изложенным предложенное изменение размера финансового обеспечения ответственности туроператора требует дополнительного обоснования и обсуждения с представителями туриндустрии.

Стоит отметить, что статьей 9 Закона N 247-ФЗ при проектировании обязательных требований предусмотрена обязательность оценки затрат лиц, в отношении которых устанавливаются такие требования, на их исполнение.

Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота.

Эффективным признается регулирование, в силу которого баланс выгод от предполагаемого регулирования превышает издержки потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования. В отсутствии должного обоснования предложенное регулирование не может быть поддержано.

3. Согласно статье 42 законопроекта продвижение и реализация туристического продукта турагентом, субагентом допускается при условии членства в профессиональном объединении турагентов, действующем в соответствии с требованиями законопроекта (далее - профессиональное объединение турагентов), а также наличия сведений о турагенте, субагенте в реестре турагентов.

Такое членство будет также являться условием договора, заключаемого между туроператором и турагентом.

Профессиональное объединение турагентов, согласно проектируемому регулированию, является некоммерческой организацией, созданной в форме ассоциации (союза), действующей в целях обеспечения взаимодействия турагентов, субагентов, координации их предпринимательской деятельности, представления и защиты общих профессиональных и имущественных интересов, установления правил профессиональной деятельности при осуществлении турагентом, субагентом деятельности.

Некоммерческая организация вправе приобрести статус профессионального объединения турагентов при условии наличия у нее компенсационного фонда, сформированного в соответствии со статьей 52 законопроекта, а именно за счет вступительных и периодических взносов членов объединения, доходов, полученных от размещения средств компенсационного фонда, а также иных источников, предусмотренных профессиональным объединением турагентов и не запрещенных федеральным законом.

Средства компенсационного фонда предназначаются для целей выплат возмещения реального ущерба туристам и (или) иным заказчикам, причиненного в результате несостоятельности (банкротства) турагентов.

Следует отметить, что создание профессиональных объединений (ассоциаций (союзов) по смыслу пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" является добровольным волеизъявлением учредителей, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые желают объединиться для совместного отстаивания своих экономических и иных законных интересов.

Причины и цели проектируемого обязательного создания указанных профессиональных объединений разработчиком в направленных материалах не обосновываются.

Также следует отметить, что предложенный в законопроекте компенсационный фонд профессионального объединения турагентов служит тем же целям что и фонд гарантирования прав туристов, создаваемый туроператорами, то есть для возмещения туристам ущерба. Указанный фонд также формируется за счет взносов всех туроператоров и рассчитывается исходя из количества туристов, отправленных туроператором в отчетном периоде на отдых, что, по мнению разработчика, позволит установить единый подход к определению финансовых гарантий. За счет его средств оказывается экстренная помощь туристам, возмещение ущерба в результате прекращения деятельности туроператором.

Стоит отметить, что оба вида отчислений будут закладываться в цену турпродукта. Принимая внимание информацию о туристическом рынке, представленную в пункте 2 раздела II настоящего заключения, а также отсутствие корректного обоснования механизма реализации предложенного регулирования, проектирование двух идентичных по целям и задачам фондов не может быть поддержано.

Дополнительно отмечаем, что предусмотренное законопроектом обязательное членство в профессиональном объединении турагентов в соответствии с законопроектом требует внесения членами такого объединения взносов в компенсационный фонд объединения, соблюдения разрабатываемых объединением правил и стандартов профессиональной деятельности, что фактически является аналогом обязательного саморегулирования, которое на сегодняшний день существует в 11 сферах деятельности.

Вместе с тем указанная форма объединения требует определенного имущественного вклада со стороны участников соответствующей деятельности, влечет для них издержки.

В связи с этим введению обязательного членства в профессиональном объединении турагентов должны предшествовать всесторонний анализ преимуществ и недостатков предлагаемого механизма для достижения целей регулирования, практики функционирования объединений в рассматриваемой отрасли, допустимых альтернатив регулирования и изучение возможных последствий реализации таких мер.

4. В рамках проектируемой классификации объектов туристической индустрии разработчиком в качестве основания для приостановления действия свидетельства о классификации того или иного объекта туристической индустрии рассматривается выявление экспертной организацией, выдавшей такое свидетельство, несоответствия такого объекта или оказываемых в нем услуг установленным требованиям на основании жалобы потребителя оказываемых в объекте туриндустрии услуг.

Представляется, что в качестве основания для принятия решения о приостановлении действия свидетельства может быть рассмотрена мотивированная жалоба гражданина.

В противном случае указанная норма представляется избыточной и требующей дополнительного обоснования.

5. В связи с принятием рассматриваемого законопроекта ряд подзаконных нормативных правовых актов подлежит пересмотру и принятию.

При этом значительное число нормативных правовых актов предлагается утвердить на уровне акта федерального органа исполнительной власти, среди прочих: правила классификации гостиниц, горнолыжных трасс, гостевых домов, пляжей; виды и требования к кемпингам; порядок аттестации экспертов по классификации, в том числе основания для отказа в аттестации, порядок приостановления и прекращения действия аттестации, а также форма аттестата эксперта.

Представляется, что указанные нормативные правовые акты должны быть утверждены на уровне акта Правительства Российской Федерации, а не федерального органа исполнительной власти.

6. Во исполнение требований части 1 статьи 3 Закона N 247-ФЗ положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или международным договором Российской Федерации, предусматривающими установление обязательных требований.

Согласно статье 79 законопроекта он вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования, за исключением положений, для которых указанной статьей установлены иные сроки вступления их в силу.

Информации о причинах невозможности применения требований части 1 статьи 3 Закона N 247-ФЗ разработчиком не представлено.

Учитывая изложенное, обращаем внимание на необходимость доработки законопроекта в части приведения его в соответствие с требованиями части 1 статьи 3 Закона N 247-ФЗ.

Стоит также отметить, что принятие законопроекта предполагает принятие нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, на подзаконном уровне регулирования, что обязывает в последующим применять к ним предписания части 1 статьи 3 Закона N 247-ФЗ.

7. Законопроектом предусмотрен ряд разрешительных режимов в сфере туризма и туристической деятельности. Часть указанных разрешительных режимов содержится в Законе N 132-ФЗ.

Законопроектом предусматриваются, в частности, следующие разрешительные режимы:

внесение юридических лиц в реестр организаций, уполномоченных на проведение классификации объектов туристской индустрии (в настоящее время действующей редакцией Закона N 132-ФЗ предусмотрена аккредитация таких организаций);

аттестация экспертов по классификации (новый разрешительный режим);

обязательная классификация объектов туристической индустрии;

направление уведомлений об осуществлении деятельности по оказанию услуг гостевого дома (новый разрешительный режим);

обязательное членство турагентов, субагентов в профессиональном объединении турагентов (новый разрешительный режим);

включение в реестр турагентов;

включение в реестр туроператоров;

аттестация экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков;

аттестация инструкторов-проводников;

включение юридических лиц в реестр на право осуществления деятельности по аттестации инструкторов-проводников.

Вместе с тем отмечаем, что введение разрешительных режимов должно быть обусловлено наличием конкретного риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. В соответствии с Законом N 247-ФЗ обязательные требования могут вводиться только по результатам оценки наличия конкретного риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, в том числе оценки альтернативного способа урегулирования выявленного риска.

Разработчиком не представлена информация о том, на устранение каких именно неблагоприятных последствий будет направлено наличие указанных разрешительных режимов.

Отсутствуют какие-либо статистические данные о существующем положении дел в указанной сфере общественных отношений.

Кроме того, в настоящее время в сфере разрешительной деятельности реализуется проект по оптимизации и автоматизации разрешительных режимов, в рамках которого существующие разрешительные режимы рассматриваются в том числе с точки зрения их необходимости с целью оптимизации количества разрешений. При этом в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 24 августа 2021 г. N ДГ-П36-11485 Минэкономразвития России совместно с Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации были разработаны "чек-листы" с критериями целевого состояния видов разрешительной деятельности для их использования при пересмотре нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительные режимы.

В соответствии с "чек-листами" требует проработки вопрос отмены существующих разрешительных режимов или замены их менее обременительными формами государственного регулирования. Кроме того, отмечаем, что в перечень разрешительных режимов, подлежащих оптимизации и автоматизации в 2021 - 2022 годах, утвержденный Правительством Российской Федерации 18 мая 2021 г. N 4632п-П36, включен в том числе ряд разрешений в сфере туризма.

III. Обращаем внимание разработчика на положения, не исключающие риск возникновения дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

Законопроектом устанавливается ряд полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, в том числе:

утверждение туристических мастер-планов развития туристическо-рекреационных кластеров регионального и муниципального значения;

формирование и управление единой системой сбора и обработки информации в сфере туризма и туристической деятельности субъекта Российской Федерации;

осуществление отнесения туристических маршрутов к особо значимым региональным туристическим маршрутам и ведение реестра особо значимых региональных туристических маршрутов;

осуществление регионального государственного контроля (надзора) за деятельностью организаций, осуществляющих деятельность с привлечением инструкторов-проводников;

региональный государственный контроль (надзор) за деятельностью лиц, оказывающих гостиничные услуги, услуги с использованием горнолыжных трасс;

аттестация экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков.

Указанные дополнительные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации потребуют увеличения штатной численности сотрудников соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, соответственно, приведут к существенным финансовым затратам.

Вместе с тем разработчиком не представлен расчет дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а также не представлены данные для проведения такого расчета.

Кроме того, в сводном отчете не представлено обоснование введения новых полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также следует отметить, что вышеуказанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации прямо не направлены на достижение целей проектируемого регулирования.

Обращаем внимание разработчика на замечания в отношении отдельных проектируемых полномочий:

1. Необходимо конкретизировать полномочие по формированию и управлению единой системы сбора и обработки информации в сфере туризма и туристической деятельности субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 64 законопроекта создание системы информационного обеспечения в сфере туризма и туристической деятельности и обеспечение ее функционирования осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на основании официальных статистических данных.

При этом в соответствии с частью 4 указанной статьи законопроекта информация о состоянии туристических ресурсов и тенденциях их развития подлежит размещению на официальных сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сети Интернет.

2. Статьями 10 и 73 законопроекта устанавливается полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) за деятельностью экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экскурсионную деятельность и (или) деятельность с привлечением инструкторов-проводников.

В соответствии с частью 6 статьи 67 законопроекта субъекты туристической деятельности обязаны пользоваться услугами инструкторов-проводников, если организуемые ими путешествия связаны с прохождением туристами (экскурсантами) маршрутов, относящихся к видам туристических маршрутов, требующих сопровождения инструктором-проводником, установленным законопроектом.

При этом в соответствии с законопроектом субъектами туристической деятельности*(9) являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие туристическую деятельность, к которой также относится туроператорская и турагентская деятельность.

Таким образом, имеет место правовая неопределенность в отношении контроля (надзора) за деятельностью организаций, осуществляющих деятельность с привлечением инструкторов-проводников, являющихся туроператорами.

3. Осуществление регионального государственного контроля (надзора) за деятельностью лиц, оказывающих гостиничные услуги, услуги с использованием горнолыжных трасс, потребует значительного увеличения штатной численности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем разработчиком не представлено обоснование необходимости наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации таким полномочием.

4. В соответствии с частью 3 статьи 54 законопроекта аттестация экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков проводится органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем в соответствии с Законом N 132-ФЗ (в редакции, вступающей в силу с 1 июля 2022 г.) аттестация экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков осуществляется аттестационной комиссией.

Также в соответствии со статьей 10 законопроекта к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится создание аттестационной комиссии для аттестации экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков и внесение сведений об экскурсоводах (о гидах) и о гидах-переводчиках в единый федеральный реестр экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков.

При этом полномочие по проведению аттестации экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков в статье 10 законопроекта отсутствует.

5. Также необходимо отметить, что в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Дополнительно информируем, что в соответствии с абзацем 2 пункта 4 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия федерального закона, устанавливающего полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, соответствующие изменения также должны быть внесены в перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установленный частью 2 указанной статьи.

IV. Как было отмечено выше, в рамках проведенных Минэкономразвития России публичных консультаций была получена позиция рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере туризма при подкомиссии по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 18 февраля 2022 г. N РГПС 37).

Согласно указанному протоколу законопроект не согласован. Участниками рабочей группы (в том числе с участием представителя Ростуризма) было принято решение о необходимости его доработки. К протоколу прилагается 13 заключений от экспертного и делового сообщества с замечаниями к проектируемому регулированию. Сведения об их рассмотрении разработчиком не представлены, исходя из анализа текста законопроекта, сформированные в заключениях замечания учтены не были.

В связи с изложенным направляем полученные материалы в целях из рассмотрения разработчиком и возможного учета при последующей доработке законопроекта.

Также сообщаем о целесообразности представления информации о причинах невозможности учета направленных позиций в случае их отклонения.

Помимо прочего, обращаем внимание на целесообразность рассмотрения приложенных позиций участников публичных консультаций в целях их возможного учета.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком обосновано не в полной мере;

законопроект не соответствует Закону N 247-ФЗ;

в законопроекте выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

в законопроекте выявлены положения, приводящие к возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Приложение: на 132 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия
на проект федерального закона

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности по проекту федерального закона "О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации"

Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту федерального закона "О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации" (далее - проект акта).

Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие организации.

Позиции, содержащие предложения и замечания, не отраженные в заключении об оценке регулирующего воздействия прилагаются: от Ассоциации "Объединение туроператоров в сфере выездного туризма "ТУРПОМОЩЬ", Союза "дальневосточное региональное сообщество туриндустрии" (пункты 1-5 таблицы), ООО "Луна",РОО "Санкт-Петербургская ассоциация гидов-переводчиков китайского языка" (пункты 6-15 таблицы), Лиги малых отелей, хостелов и туристического жилья, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ" (пункты 16, 17 таблицы), ОАО "Российские железные дороги" (пункт 18 таблицы), предложения рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере туризма при подкомиссии по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (пункт 19 таблицы, приложение к таблице).

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций с указанными представителями субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности по проекту акта

N	Положение проекта акта	Замечания и (или) предложения
1	К регулированию в целом	Предложенный Законопроект существенно нарушает права потребителей (туристов), значительно увеличивает финансовую нагрузку на туристский бизнес, повышает риски неисполнения обязательств в сфере туризма. Представленные в статьях 37-38 Законопроекта механизмы финансового обеспечения не реализуемы и не способствуют повышению правовой защиты туристов. Повышаются риски коррупционной составляющей, увеличения мошеннических действий. Принятие данного Законопроекта не позволяет решать данные проблемы. Со своей стороны, предлагаем совершенствовать уже действующие механизмы финансового обеспечения ответственности туроператора и нормы законодательного регулирования, что будет реально способствовать повышению уровня правовой защиты туриста без дополнительной нагрузки на туристический бизнес по ФЗ N 132-ФЗ от 24.11.1996 г. "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации".
2	Часть 1 статья 8	В соответствии с частью 1 статьи 8 законопроекта основные направления регулирования отрасли предусматривают поддержку и развитие только нескольких видов туризма - детского, сельского и экологического туризма. Полагаем, что вопросы приоритетной поддержки отдельных видов туризма следует отнести к ведению национального проекта и региональных, территориальных программ, а базовый федеральный закон должен способствовать развитию всех регулируемых им видов туризма.
3	Статья 39	В ст. 39 Законопроекта предусматривается внесение денежных средств в счет уплаты общей цены туристического продукта на счета эскроу, открытые в банке. За открытие и обслуживание подобных счетов банком взимается комиссия, что отразится на стоимости туристского продукта для потребителя. Для эскроу счетов туроператорам потребуются заемные (кредитные) средства, в связи с чем увеличится финансовая нагрузка, что также неблагоприятно скажется на туристском бизнесе и стоимости туров. На размещенные в банках денежные средства депозитный процент не начисляется. Срок размещения финансовых средств в зависимости от глубины бронирования и оплаты туров может составлять от полугода и более. Кроме того, для счетов эскроу не определен порядок оказания экстренной помощи туристам (эвакуации), как и порядок выплаты по возмещению реального ущерба туристам. В Законопроекте не предусмотрен механизм определения минимального размера выплат по возмещению реального ущерба.
4	Ст. 50	Правовой основой для деятельности турагента является наличие договора о комплексном туристическом обслуживании с туроператором. Статус турагента закрепляется в реестре турагентов, ведение которым осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Предложенное в ст. 50 Законопроекта обязательное членство турагентов в профессиональных объединениях, с контрольными функциями, созданием компенсационных фондов является абсолютно избыточным и не влечет правовых последствий при отсутствии договора с туроператором. Кроме того, необходимость обеспечения и администрирования и содержания управленческого аппарата и контрольных функций, как в этом профессиональном объединении, так и в национальном профессиональном объединении, а также отчисления в компенсационный фонд несут значительные финансовые обременения, которые для турагентов невыполнимы. Контроль за деятельностью турагентов при продвижении и реализации туристского продукта осуществляет профессиональное объединение. В соответствии с п. 9. ст. 43 уполномоченный федеральный орган исполнительной власти снимает с себя контрольные функции за турагентами. Предлагаем не принимать указанные выше положения.
5	п. 12 ст. 38	Казначейское сопровождение подразумевает контроль и согласование соответствующих расходов. При этом на процедуру принятия решения уходит от трех дней и более, что может препятствовать оперативному оказанию экстренной помощи туристам. В то время как сейчас Объединение туроператоров в сфере выездного туризма ("Турпомощь") принимает решение в течение 24 часов с момента обращения туриста. Финансирование расходов на эвакуацию начинается немедленно. На практике эвакуация туристам может потребоваться в кратчайшие сроки, например, в связи с выселением из средств размещения и отсутствием возможности осуществить перевозку за свой счет.
6	К регулированию в целом	Законопроект не учитывает внутриотраслевые различия между выездным, внутренним и въездным туризмом, региональные различия многообразных туристских ресурсов Российской Федерации. Выездной, внутренний и въездной туризм по своей хозяйственной деятельности отличаются так сильно, что трудно придумать формулировки, которые бы адекватно описывали правоотношения одновременно во всех трех сферах. И вряд ли стоит это делать. Выездной, внутренний и въездной туризм слишком различны по содержанию деятельности, объемам деятельности, составу участников и возникающим между ними правоотношениям. Попытки написать единый текст для регулирования столь различных правовых отношений между столь различными участниками приводит к многочисленным противоречиям и невыполнимости положений акта на практике. Выездной туризм - это фактически импортеры зарубежного турпродукта, преимущественно продавцы услуг. Турпродукт в основном формируется вне российской юрисдикции. Выездные туроператоры, турагенты и субагенты составляют сеть продаж выездного туризма. По объемам деятельности это наиболее капитализированная сфера с большим отрывом от двух других. Наибольшие обороты в этой сфере приходятся на крупнейших выездных туроператоров с зарубежными бенефициарами. Все крупнейшие федеральные выездные туроператоры сосредоточены в одном регионе - в Москве. Наиболее массовые правоотношения в этой сфере возникают между российскими юридическими лицами, выступающими в роли поставщиков услуг, и российскими гражданами физическими лицами, выступающими в роли потребителей услуг. Въездной туризм - это экспортеры российского турпродута, преимущественно производители услуг. Турпродукт полностью формируется в российской юрисдикции. Музеи, гостиницы, транспортные компании, предприятия питания и другие предприятия туристического сервиса, российские въездные туроператоры по приему, экскурсоводы (гиды) и гиды-переводчики составляют производственную цепочку отечественного турпродукта. В большинстве своем это российские субъекты малого и среднего регионального бизнеса. Предприятия рассредоточены по всем регионам РФ и играют существенную роль в повышении занятости и самозанятости населения в своих регионах. Наиболее массовые правоотношения в этой сфере возникают между российскими юридическими и физическими лицами, выступающими в роли поставщиков услуг, и зарубежными юридическими лицами, выступающими в роли покупателей услуг. Внутренний туризм представлен как продавцами российских туристических услуг, так и производителями российских туристических услуг. И те, и другие действуют полностью в российской юрисдикции. Региональное разнообразие Российская Федерация - огромная страна с многообразными туристскими ресурсами, различной экономикой и региональной спецификой туризма в разных субъектах Российской Федерации. С одной стороны, все крупнейшие туроператоры выездного туризма находятся в Москве. Туристские организации в регионах, за исключением субъектов приграничного туризма, выступают их агентами. С другой стороны, для таких регионов, как Санкт-Петербург, Иркутская область, Забайкальский край, Мурманская область и других, более важен въездной и внутренний туризм. Необходимо различное регулирование трех видов туризма Как видим, различия между тремя сферами туризма существенны, если не сказать принципиальны. Возможно, для этих видов деятельности нужно вводить различные коды по ОКВЭД. Столь же различным должно быть и регулирование в этих трех сферах.
7	Статья 53 п. 1	Изложить в следующей редакции: 1. Экскурсовод (гид) и гид-переводчик вправе осуществлять деятельность по проведению экскурсий при условии прохождения ими аттестации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Обоснование: Международный договор не должен освобождать от аттестации иностранных граждан и дискриминировать граждан РФ. Буквальное толкование текущего текста позволяет заключить, что международным договором могут быть предусмотрены случаи осуществления соответствующей деятельности без прохождения аттестации. Скорее всего, имеет место техническая ошибка - формулировка автоматически перекочевала в пункт 1 Статьи 53 из пунктов 31 и 32 Статьи 1, но теперь ее нужно устранить. Данная норма, во-первых, вступает в противоречие с пунктами 31 и 32 Статьи 1 Проекта, согласно которым экскурсовод (гид) и гид-переводчик - это лица, прошедшие аттестацию, то есть наличие аттестации - это квалифицирующий признак в определении статуса соответствующего лица. Во-вторых, вместо предоставления иностранным гражданам национального режима данная норма создает предпосылки для дискриминации граждан РФ, которые вправе осуществлять деятельность по проведению экскурсий исключительно при условии прохождения ими аттестации.
8	Статья 9	После подпункта 43 пункта 1 вставить подпункты 44, 45 и 46 с дальнейшим изменением нумерации пунктов следующего содержания: 44) установление правил оказания услуг экскурсоводом (гидом), гидом-переводчиком, правил оказания услуг инструктором-проводником; 45) установление специальных требований к экскурсоводам (гидам) и гидам-переводчикам; 46) установление порядка и критериев аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков; Обоснование: Правила оказания услуг экскурсоводом (гидом), гидом-переводчиком являются существенным конструктивным элементом нормативной правовой системы регулирования деятельности экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков. Теперь в тексте Проекта, по сути, не осталось никакой ответственности экскурсовода (гида), гида-переводчика в процессе осуществления своей деятельности, кроме ношения нагрудной идентификационной карточки. Этого недостаточно. Правила оказания услуг экскурсоводом (гидом), гидом-переводчиком, устанавливаемые Правительством Российской Федерации, а также обязанность их соблюдения справедливо предусмотрены нормами 132-ФЗ Статья 3.1 и Статья 4.4 абзац 2 и 21. В проектируемом федеральном законе необходимо сохранить эти разумные нормы.
9	Статья 53	После пункта 1 вставить пункт 2 с дальнейшим изменением нумерации пунктов следующего содержания: 2. Правила оказания услуг экскурсоводом (гидом) и гидом-переводчиком устанавливаются Правительством Российской Федерации.
10	Статья 53 п. 4 (бывший п. 3)	Изложить в следующей редакции: 4. Экскурсоводы (гиды) и гиды-переводчики при оказании услуг должны соблюдать правила оказания услуг экскурсоводом (гидом) и гидом-переводчиком, в том числе иметь нагрудную идентификационную карточку экскурсовода (гида) или гида-переводчика, доступную для всеобщего обозрения. Передача нагрудной идентификационной карточки экскурсовода (гида) или гида-переводчика иному лицу не допускается.
11	Статья 53	После нового пункта 4 вставить еще один пункт 5 с дальнейшим изменением нумерации пунктов следующего содержания: 5. Экскурсовод (гид) и гид-переводчик вправе осуществлять деятельность в пределах субъекта (субъектов) Российской Федерации, в отношении которых выдан аттестат. Региональный принцип аттестации экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков - один из основополагающих в данной сфере регулирования, эта норма в проектируемом федеральном законе должна быть прописана четко, как это сделано в 132-ФЗ Статья 4.4 абзац 15. Ограничение деятельности экскурсовода (гида), гида-переводчика в пределах субъекта (субъектов) РФ должно быть прописано в Статье 53 "Условия осуществления деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков" Проекта, чтобы деятельность в другом субъекте подпадала под действие подпункта 4 пункта 1 Статьи 55 "Основания и порядок прекращения действия аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков".
12	Статья 54 п. 10	Изложить в следующей редакции: 10. Экскурсовод (гид) и гид-переводчик обязаны проходить аттестацию один раз в пять лет. По какой-то причине в Проекте убрано первоначально предусмотренное в 93-ФЗ и 132-ФЗ требование аттестации раз в пять лет. Пункт 10 Статьи 54 Проекта делает аттестацию бессрочной с прохождением процедуры "подтверждения аттестации" один раз в пять лет. Что означает процедура "подтверждения аттестации" при этом нигде не пояснено. Необходимо вернуться к первоначальной формулировке 132-ФЗ Статья 4.4 абзац 16.
13	Статья 54	Добавить пункт 15 следующего содержания: 15. Запрещается осуществление деятельности экскурсоводом (гидом), гидом-переводчиком, сведения о котором отсутствуют в реестре экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков. Организациям и индивидуальные предпринимателям, осуществляющим экскурсионную деятельность и (или) деятельность с привлечением экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, запрещается привлекать для осуществления деятельности экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, сведения о которых отсутствуют в реестре экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков. В Проекте отсутствует прямой запрет оказания услуг экскурсовода (гида), гида-переводчика без аттестации и запрете организациям и индивидуальным предпринимателям нанимать для работы экскурсовода (гида), гида-переводчика без аттестации. Необходимо добавить такой запрет по аналогии с пунктом 9 Статьи 35 Проекта касательно туроператорской деятельности. Соответствующий пункт нужно добавить в Статью 54 "Требования к экскурсоводам (гидам) и гидам-переводчикам. Порядок аттестации экскурсоводов (гидов)и гидов-переводчиков" Проекта, чтобы провозглашаемый запрет подпадал под действие Статьи 73 "Региональный государственный контроль (надзор) за деятельностью экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экскурсионную деятельность и (или) деятельность с привлечением инструкторов-проводников". Без такого запрета все сложные нормы проектируемого закона в части регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков теряют смысл, регулирующее воздействие проектируемого закона резко девальвируется.
14	Статья 73 заголовок	Статья 73. Региональный государственный контроль (надзор) за деятельностью экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экскурсионную деятельность и (или) деятельность с привлечением экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников. Обоснование: в заголовке и по всему тексту Статьи 73 необходимо уточнить, что предметом регионального государственного контроля (надзора) являются, в числе прочего, организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность с привлечением экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков.
15	Статья 73 п. 6	6. Предметом регионального государственного контроля (надзора) за деятельностью экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экскурсионную деятельность и (или) деятельность с привлечением инструкторов-проводников является соблюдение экскурсоводами (гидами), гидами-переводчиками и инструкторами-проводниками, а также организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющих экскурсионную деятельность и (или) деятельность с привлечением экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, обязательных требований к экскурсоводам (гидам), гидам-переводчикам и инструкторам-проводникам, установленных настоящим Федеральным законом, за исключением обязательных требований, установленных в области защиты прав потребителей. В заголовке и по всему тексту Статьи 73 необходимо уточнить, что предметом регионального государственного контроля (надзора) являются, в числе прочего, организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность с привлечением экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков.
16	Комплексные вопросы	Наша отрасль состоит из совершенно разных групп субъектов и разных групп объектов (Туроператоры, турагенты, гиды, экскурсоводы и проводники, владельцы ОТА, гостиницы и негостиничные средства размещения, и т.п.), деятельность в этой сфере подпадает под регулирование различными отраслями права, в связи с чем особое значение имеет создание ясного понятийного аппарата, которое позволит избежать двойного толкования и пробелов в регулировании. Считаем, что в представленном проекте эта задача не решена. Только часть понятий, которым дается определение в законопроекте, приведена в статье 1 законопроекта, перечисляющий основные понятия, используемые законе, в то время как многие из них разбросаны по тексту. Причем непонятно, по какому принципу проведено разделение между понятиями, включенными в статью 1, и понятиями, разбросанными по тексту закона. Кроме того, в некоторых понятиях встречаются смысловые неточности, которые могут привести к искажениям в правоприменении. В ряде случаев определения не содержат достаточно объективных квалифицирующих признаков (что может привести к неоправданно расширительному толкованию), а в некоторых наоборот - определения содержат перечисления, которые позволяют исключить из него объекты, которые исходя из сложившейся практики должны быть включены в его состав. Ниже приведем несколько примеров. 1. Например, в статье 1 приведены понятия "туризм организованный" (туризм, осуществляемый посредством приобретения туристического продукта, это пункт 37 статьи 1 законопроекта) и "туризм самостоятельный (самодеятельный)" (туризм, осуществляемый туристами самостоятельно, посредством приобретения отдельных туристических услуг, пункт 38 статьи 1).. 2. Следующий пример - понятие "субъекты туристической деятельности". Определение этого понятия дается в статье 6 (оно определено как "юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие туристическую деятельность"). Само понятие "туристическая деятельность" приводится в статье 1: туристская (туристическая) деятельность - туроператорская и турагентская деятельность, деятельность по оказанию гостиничных услуг и услуг иных средств размещения, деятельность туристических информационных центров, деятельность владельцев агрегаторов информации о туристических услугах, экскурсионная деятельность, деятельность по оказанию услуг с привлечением инструкторов-проводников, деятельность с использованием горнолыжных трасс, пляжей. Однако в некоторых видах средств размещения (например, объектах туржилья) деятельность может осуществляться физическими лицами, не имеющими статуса ИП - им достаточно быть самозанятыми. Могут быть самозанятыми и иные лица, которые исходя из здравого смысла относятся к субъектам тур.деятельности, например - гиды и экскурсоводы,а исходя из этого определения - не относятся. Таким образом, между этим определениями, приведенными в разных частях законопроекта, имеется противоречие. 3. Такой важный термин, как "гостиничные услуги", вообще не определен прямо, есть только упоминание о нем в статье 23, в которое указано "К гостиницам относятся средства размещения, в которых индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами оказываются услуги по бронированию, временному размещению физических лиц и иные услуги, предусмотренные правилами классификации гостиниц, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - гостиничные услуги)." Зато законом вводится новое понятие - "туристические услуги", которые определены как "услуги, оказываемые туристам (экскурсантам) субъектами туристической деятельности" (см.пункт 2 выше), при этом далее дано определение "туристский (туристический) продукт - туристическая услуга по размещению физических лиц в транспортном специализированном средстве размещения (круиз) либо комплекс туристических услуг, включающих размещение физических лиц в средстве размещения, а также одну или более следующих туристических услуг: перевозка любым видом транспорта, доставка туриста к средству размещения в стране (месте) временного пребывания и (или) обратно (трансфер), экскурсионное обслуживание (пакетный тур). Исходя из этого определения, если гостиница предлагает проживающим трансфер, то формально она формирует "турпродукт" - а делать этом может только туроператор, турагент или субагент.
17	Регулирование деятельности средств размещения	Полагаем, что средства размещения являются основой внутреннего и въездного туризма, поэтому мы неоднократно писали о том, что регулированию деятельности средств размещения должен быть посвящен отдельный раздел. В пункте 5 статьи 1 законопроекта, в которой дается определение туристкой индустрии, гостиницы и иные средства размещения перечисляются через запятую со средствами транспорта, объектами санаторно-курортного лечения и отдыха, объектами общественного питания, объектами и средствами развлечения, объектами познавательного, культурного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, и после перечисления указано: далее - объекты туристической индустрии, туристическая инфраструктура. Возникает логичный вопрос: "объекты туриндустрии" и "туристическая инфраструктура" в понимании авторов законопроекта - это одно и то же, или нет? И если не одно и то же, то хотелось бы понять, относятся ли средства размещения к "объектам туриндустрии" или к "туристической инфраструктуре".
18		Частью 3 статьи 17 законопроекта предусмотрено установление железнодорожных туристических маршрутов. Исходя из указанной нормы, следует, что железнодорожным туристическим маршрутом является маршрут следования поезда (или отдельного вагона (вагонов) в его составе), осуществляющего перевозку организованной группы туристов (экскурсантов) и (или) индивидуальных туристов (экскурсантов) (далее - туристический поезд), соответствующий установленным требованиям и включенный в перечень железнодорожных туристических маршрутов. Предлагаемое законопроектом понятие туристический поезд (поезд или отдельный вагон (вагоны) в его составе, осуществляющий перевозку организованной группы туристов (экскурсантов) и (или) индивидуальных туристов (экскурсантов) не отражает содержание законодательства о железнодорожном транспорте, которое в отношении лиц, заключивших договор перевозки пассажира, использует понятие "пассажир". Полагаем целесообразным рассмотреть возможность исключения понятия туристический поезд из законопроекта и включением его в Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации". На основании изложенного предлагаем изложить абзац первый части 3 статьи 17 законопроекта в следующей редакции: "Железнодорожным туристическим маршрутом является маршрут следования поезда (или отдельного вагона (вагонов) в его составе), соответствующий установленным требованиям и включенный в перечень железнодорожных туристических маршрутов.". Из законопроекта не следует, кем (уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) ведется перечень железнодорожных туристических маршрутов (на федеральном и региональном уровнях). Предлагаем наделить полномочием по ведению перечня железнодорожных туристических маршрутов на федеральном уровне уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а на региональном уровне - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Также предлагаем дополнить часть 3 статьи 17 законопроекта после абзаца третьего абзацем следующего содержания: "Сведения о железнодорожных туристических маршрутах регионального уровня размещаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в установленном им порядке.". Согласно абзацу третьему части 3 статьи 17 законопроекта установление требований к железнодорожным туристическим маршрутам регионального уровня и порядок их включения в перечень железнодорожных туристических маршрутов осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. В силу пункта 64 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъекте Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Участие в указанном механизме федерального органа исполнительной власти в области транспорта может также привести к необоснованной сложности при разработке и утверждении требований и процедур с учетом того, что информацией о туристическом потенциале субъекта Российской Федерации располагает Ростуризм. На основании изложенного предлагаем предоставить право определения требований к железнодорожным туристическим маршрутам регионального уровня и порядка их включения в перечень железнодорожных туристических маршрутов органам государственной власти субъектов самостоятельно без участия федерального органа исполнительной власти в области транспорта. Требует дополнительного разъяснения положение пункта 14 статьи 1 законопроекта в части выделения в качестве отдельного туристического продукта туристической услуги по размещению физических лиц в транспортном специализированном средстве размещения (круиз) и необходимости заключения договора комплексного туристического обслуживания (договора реализации туристического продукта), с учетом особенностей, установленных статьей 44 законопроекта. Так, согласно части 5 статьи 23 законопроекта к транспортным специализированным средствам размещения относятся средства размещения с помещениями для ночевки в железнодорожном транспорте, морском или внутреннем водном транспорте (туристические поезда или отдельные вагоны в их составе, круизные и иные суда для перевозки пассажиров-туристов). В силу статьи 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" железнодорожный транспорт общего пользования - производственно-технологический комплекс, включающий в себя инфраструктуры железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг), связанных с такими перевозками. Предоставление отдельной услуги по размещению физических лиц в транспортном специализированном средстве размещения (круиз) без их перевозки противоречит законодательству о железнодорожном транспорте. Следовательно, оказание услуги по размещению физических лиц в транспортном специализированном средстве размещения (круиз) должно происходить только при предоставлении гражданину услуги по его перевозке. Дополнительно обращаем внимание, что законодательство о железнодорожном транспорте при указании на федеральный орган исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта использует словосочетание "федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта". Полагаем целесообразным в статье 17 законопроекта слова "уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта" заменить словами "федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта". Предлагаем в наименовании статьи 17 законопроекта слова "железнодорожные маршруты" заменить словами "железнодорожные туристические маршруты". Наряду с этим сообщаем, что в рамках общественного обсуждения законопроекта ОАО "РЖД" письмом от 25 января 2022 г. N ИСХ-1406 направило в Ростуризм замечания для доработки законопроекта.
19	К регулированию в целом	В Законопроекте вводится регулирование оказания услуг гостевых домов. В соответствии с п. 3 ст. 23 к гостевым домам относятся "средства размещения, в которых индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами оказываются услуги по обеспечению приема и временного проживания физических лиц в приспособленных для этого комнатах в индивидуальном жилом доме (части индивидуального жилого дома) и иные услуги, предусмотренные правилами оказания услуг гостевого дома в Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации, и в которых количество таких комнат не превышает установленного решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены такие средства размещения". Из Законопроекта следует, что услуги гостевых домов, оказываемые гражданами, регулироваться не будут, и это никак не согласуется с целью введения регулирования - решению задачи "обеления" рынка по краткосрочной аренде жилья. В результате значительная часть рынка, а именно гостевые дома, услуги в которых оказываются физическими лицами, не будет урегулирована. Размеры гостевых домов никак не ограничены, отсутствуют единые для всех регионов предельные значения по количеству комнат, а также по количеству потребителей, которые могут одновременно проживать в гостевом доме. При этом на усмотрение субъектов Российской Федерации отдается только предельное количество комнат в гостевом доме. Не будут регулироваться метраж и количество заселившихся. В результате смогут легально работать гостевые дома, обладающие несколькими, но большими помещениями (комнатами), в каждом из которых, как в хостеле, сможет пребывать неограниченное количество туристов. Законопроект необходимо дополнить положениями о том, что гостевые дома не имеют права осуществлять деятельность, а также рекламировать свои услуги без получения уникального идентификационного номера. Кроме того, необходимо ввести норму, запрещающую агрегаторам (операторам туристических информационных систем) размещать на своих Интернет-ресурсах сведения о гостевых домах, не зарегистрированных в установленном порядке в реестре гостевых домов. Указанные положения должны быть обеспечены административной ответственностью. К Законопроекту не приложены законопроекты-спутники, вводящие для администраций гостевых домов требования миграционного учета и учета граждан по месту пребывания. Таким образом, положения, касающиеся введения регулирования гостевых домов, нуждается в серьезной доработке. В Законопроекте (ст. 37, ст. 38) упраздняется существующая система финансового обеспечения деятельности туроператоров. Вместо этого разработчиком предложено ввести обязательное участие туроператоров в системе гарантирования прав туристов, производить периодические отчисления, а также платежи за каждого туриста в фонд защиты прав туристов. Средства данного фонда не являются персонифицированными и, в отличие от средств Ассоциации туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь", не принадлежат туроператорам. Функционал и назначение финансовых средств обеспечения ответственности туроператора и помощи туристам не могут быть объединены в единый фонд. Финансовые механизмы должны иметь четкое разделение и специализацию по целевому использованию и назначению в соответствии с рисками, видами туризма, спецификой туров и др. Например, это может быть оплата авиаперевозки для экстренной эвакуации туристов или возврат финансовых средств туристам, если тур не состоялся в связи с объективными обстоятельствами. В противном случае может возникнуть недостаточность средств под эвакуационные процессы и значительная диспропорция в возмещении реального ущерба туристам в сторону выездного туризма, где риски неисполнения обязательств несоизмеримо выше, чем во въездном и внутреннем. Кроме того, необходимо предусмотреть в Законопроекте пороговое значение размера фонда, достаточного для покрытия всех предусмотренных рисков и освобождающее туроператоров от последующих взносов, либо значительное их снижение. На основании вышеизложенного полагаем, что Законопроект требует серьезной переработки, в том числе, в части высказанных концептуальных замечаний. При этом в сложившихся непростых политико-экономических условиях представляется целесообразным перенести подготовку и рассмотрение проекта федерального закона "О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации" минимум на один год.

-------------------------------------------

*(1) В редакции статьи 1 Закона N 132-ФЗ под туристским продуктом понимается комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта.

*(2) Статья 14.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности".

*(3) Согласно приложенному разработчиком Перечню федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием законопроекта.

*(4) Городская гостиница (отель); гостиница, расположенная в здании, являющемся объектом культурного наследия, и (или) выявленным объектом культурного наследия, и (или) объектом, составляющим предмет охраны исторического поселения; курортный отель, дом отдыха, центр отдыха, пансионат; апарт-отель; комплекс апартаментов; мотель; хостел; загородный отель, туристская база, база отдыха, гостиничные номера при визит-центре.

*(5) Пункт 2 проектируемой законопроектом статьи 1 "основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе".

*(6) Раздел 7 сводного отчета.

*(7) https://tourism.gov.ru/contents/analytics/statistics/statisticheskie-pokazateli-kharakterizuyushchie-razvitie-turistskoy-otrasli-v-rossiyskoy-federatsii-/html>.

*(8) https://tourism.gov.ru/contents/analytics/statistics/chislo-vezdnykh-turistskikh-poezdok-inostrannykh-grazhdan-v-rossiyskuyu-federatsiyu/html>.

*(9) Статья 6 законопроекта.