Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечней товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, и нормативов утилизации отходов от использования товаров" (от 15.04.2022 г. N 13832-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечней товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, и нормативов утилизации отходов от использования товаров" (далее соответственно - проект акта, Перечень), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в соответствии со статей 5 и пунктом 2 статьи 24.2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) в рамках реализации Концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки, утвержденной Правительством Российской Федерации 28 декабря 2020 г. N 12888п-П11, а также пункта 5 дорожной карты по реализации Концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки, утвержденной Правительством Российской Федерации 31 марта 2021 г. N 2915п-П11 (далее - Концепция РОП).

Проектом акта устанавливаются перечни товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты такими товарами, такой упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств, и нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2023-2025 годы.

Разработанный Перечень дополнен товарными позициями в группах N 1, 2, 5, 11, 17, 19-22, 27, 29, 31, 35-39, а также группами товаров N 41-58.

Предлагаемые к утверждению нормативы утилизации в отношении товаров предлагается установить с учетом предусмотренного Концепцией РОП ежегодного роста на 10 %, в отношении упаковки нормативы утилизации устанавливаются равными 100 % с 2023 года. При этом в отношении ряда товарных групп нормативы утилизации также устанавливаются на уровне 100 %, например, по таким группам, как группа N 8 "Тара деревянная", группа N 9 "Бумага и картон гофрированные, тара из гофрированной бумаги и картона", группа N 10 "Мешки и сумки бумажные", группа N 11 "Тара, упаковка бумажная и картонная прочая". Следует отметить, что в отношении указанных товарных групп в настоящее время нормативы утилизации установлены на уровне 20-45 %.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок со 2 февраля по 2 марта 2022 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/07/02-22/00124634). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с субъектами предпринимательской деятельности в период с 21 по 30 марта 2022 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции от рабочей группы в сфере экологии и природопользования при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Ассоциации европейского бизнеса, Союза Стекольных Предприятий, АО "Щелково Агрохим", АО "Мосинжпроект", АО "ПРОМИС", ООО "КМП", ПАО "Сургутнефтегаз", Национального союза производителей молока, АО "ЗАРУБЕЖНЕФТЬ", Ассоциации в сфере экологии и защиты окружающей среды "РазДельный Сбор", ПАО "СИБУР Холдинг", Ассоциации производителей парфюмерии, косметики, товаров бытовой химии и гигиены, Ассоциации "Объединение генподрядчиков в строительстве", Комитета РСПП по продовольственной политике, ПАО "НК "Роснефть", Ассоциации "Промышленность за экологию (РусПЭК)", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, Россельхозбанка, АО "ХК "Сибцем", ПАО "ЛУКОЙЛ", Общественной организации "Российский союз пекарей", ОООС АО "Щекиноазот", Союза российских пивоваров, Некоммерческой организации "Масложировой союз России", Ассоциации производителей шин, Союза "Объединение вагоностроителей", Ассоциации "Комитет производителей алкогольной продукции", Союза производителей соков, воды и напитков, ПАО "КуйбышевАзот", частично учтенные в настоящем заключении.

В целях рассмотрения и возможного учета при доработке проекта акта направляем сводку поступивших предложений и замечаний (прилагается).

К проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Подпунктом 8 пункта 3.3.1 Плана первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления, одобренного на заседании Президиума Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций 15 марта 2022 г., предусмотрена мера по переносу на 1 марта 2024 года сроков принятия решений о введении ужесточения требований в части расширенной ответственности производителей и нормативных правовых актов, разрабатываемых во исполнение утвержденной Концепции РОП (далее соответственно - План, мера).

Однако проектом акта предусматривается ужесточение условий реализации РОП посредством дополнения Перечня рядом позиций и товарных групп, а также повышения нормативов утилизации.

Одновременно с предусмотренным проектом акта изменением Перечня разработчиком продолжается работа над проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и статью 8 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - законопроект), подготовленным в целях реализации Концепции РОП, доработанная версия которого внесена в Правительство Российской Федерации письмом Минприроды России от 23 марта 2022 г. N 01-25-07кс/9558. При этом в качестве основания внесения законопроекта указана ссылка на меру Плана.

Кроме того, одновременно с этим письмами Минприроды России от 22 марта 2022 г. N 08-25-53/9214 и N 08-25-53/9218 в адрес Минэкономразвития России на согласование направлены проекты распоряжений Правительства Российской Федерации о продлении действия нормативов утилизации на 2023 год и Перечня РОП до 1 марта 2023 года в неизменном виде.

Необходимо отметить, что текущая редакция законопроекта предполагает установление нормативов утилизации на уровне 100 % для упаковки с 1 января 2025 года, тогда как проектом акта указанные нормативы предлагается ввести с 1 января 2023 года, а вышеуказанные проекты распоряжений их изменение в ближайшей перспективе не предполагают.

Обращаем внимание разработчика на необходимость обеспечения системной и последовательной работы в части совершенствования механизма РОП во избежание правовой неопределенности при разработке соответствующих проектов нормативных правовых актов.

При этом в настоящее время с учетом текущей экономической ситуации и проводимой работы по снижению административных барьеров и недопущению введения новых затратных требований для субъектов предпринимательской деятельности изменение Перечня считаем нецелесообразным, что напрямую следует из Плана.

В этой связи необходимо отметить, что законопроект в редакции, внесенной разработчиком в Правительство Российской Федерации вышеуказанным письмом и устанавливающей новые и повышенные требования в части РОП, не может являться документом, направленным на исполнение меры, связанной с невведением таких требований на текущем этапе.

Также необходимо отметить, что предлагаемые значения нормативов утилизации не соответствуют подходам к их установлению и в целом решениям, выработанным на совещании у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Абрамченко В.В. (протокол от 20 января 2022 г. N ВА-П11-8-пр).

Между тем к настоящему моменту не приняты согласованные решения в части положений законопроекта, по которым сохраняются концептуальные замечания заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и бизнес-сообщества, в том числе в вопросе установления нормативов утилизации.

2. В отношении предлагаемого расширения Перечня и увеличения нормативов утилизации разработчиком не представлено необходимого обоснования, а также анализа возможных негативных последствий и рисков от его реализации, в том числе с точки зрения возможности обеспечения самостоятельного исполнения субъектами РОП обязанности по утилизации - отсутствуют данные о технологической обеспеченности и достаточности имеющихся мощностей по утилизации, об их текущей загруженности, о потребности в дополнительных мощностях.

С другой стороны, в пункте 9 сводного отчета представлены сведения о возможных поступлениях в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации от уплаты экологического сбора в размере 6 млрд руб. в год. Вместе с тем механизм получения таких данных разработчиком также не раскрывается.

При этом согласно данным разработчика, ранее представленным в Правительство Российской Федерации письмом от 1 августа 2019 г. N 03-25-07/18102, увеличение нормативов утилизации позволит обеспечить собираемость экологического сбора до 136 млрд руб. Причем данный прогноз был основан на данных Росстата по объемам производства продукции без упаковки.

По расчетам Минэкономразвития России, в случае увеличения нормативов утилизации (в соответствии с положениями Концепции РОП) потенциальная сумма экологического сбора может составить 65-75 млрд руб. (в соответствии с действующим Перечнем).

Таким образом, представленный разработчиком в сводном отчете прогноз собираемости экологического сбора требует пояснений и корректировки, в том числе в динамике по годам, учитывая предусмотренное проектом акта ежегодное увеличение нормативов утилизации по товарам на 10 %.

3. Непосредственно содержание проектируемого Перечня аналогично не соответствует ранее выработанным решениям.

3.1. По итогам реализации механизма "регуляторной гильотины" с учетом решений, отраженных в протоколе заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 11 ноября 2020 г. N 42, принято решение об исключении из действующего на тот момент Перечня, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 г. N 2970-р, группы N 40 "Провода и кабели электронные и электрические прочие".

Однако Перечень вновь предлагается дополнить товарной группой N 46 "Кабели волоконно-оптические, провода и кабели электронные и электрические прочие".

Данное решение не обосновано разработчиком и не может быть поддержано Минэкономразвития России с учетом ранее проведенной работы в этой части.

Необходимо отметить, что отходы производства предлагаемой к включению в Перечень товарной группы в значительной степени востребованы и используются при производстве новой продукции, и включение ее в Перечень может войти в противоречие с основными задачами реформы в области обращения с отходами, в том числе механизмом РОП, который направлен, в первую очередь, на стимулирование создания производств с использованием неперерабатываемых в настоящий момент отходов (пластик, загрязненная бумага и пр.).

Инструменты РОП целесообразно применять исключительно в отношении потребительских товаров, отходы от использования которых на постоянной основе образуются у граждан (например, упаковка, батарейки, электротовары) или в секторе обслуживания конечного потребителя (шины, автомобильные масла).

"Потребительская" часть отходов является наименее управляемой и, по сути, для нее существует две альтернативы - направление в смешанном виде на полигон или раздельный сбор по месту образования.

Промышленные отходы в периметр РОП включать нецелесообразно, управление их потоками обеспечивается индивидуально конкретными хозяйствующими субъектами в соответствии с нормами, регулирующими обращение с отходами.

В этих условиях включение кабельно-проводниковой продукции в Перечень нецелесообразно по ряду причин:

- кабель является не потребительским, а инвестиционным товаром со сроком полезного использования в 20-50 лет, отходы от его использования практически не образуются у потребителей и не направляются на полигоны отходов;

- утилизация отработанного кабеля осуществляется в настоящее время без включения его в Перечень, поскольку такие отходы представляют собой ценный ресурс. Вне зависимости от наличия специального регулирования в отношении кабельной продукции данные отходы успешно собираются предприятиями ломозаготовки и направляются на переработку на предприятиях цветной металлургии;

- предприятия, утилизирующие отходы кабеля, не нуждаются в какой-либо форме поддержки этой деятельности, рентабельность отрасли заготовки лома цветных металлов, по данным ПАО "ЛУКОЙЛ", превышает рентабельность самого производства кабеля. Эти предприятия не получают вознаграждение за оказание услуги по утилизации данного вида отходов третьим лицам, а напротив, конкурируют предложением наибольшей цены за право оказывать такую услугу.

3.2. Предлагаемые к включению в Перечень комплектующие (строительные) материалы не являются конечным продуктом (изделием), готовым к употреблению, и имеют длительный жизненный цикл, как и кабельная продукция.

В частности, не представляется возможным поддержать дополнение Перечня группой N 55 "Стекло листовое", а также новыми товарными позициями группы N 20 "Изделия пластмассовые упаковочные" и группы N 21 "Изделия пластмассовые прочие" (полимерные трубы, теплоизоляционные материалы, резервуары, цистерны, баки и т. д.).

Следует обратить внимание, что в части строительных отходов ранее на этапе разработки Концепции РОП было принято решение о нецелесообразности включения таких товаров в Перечень и о необходимости создания специального регулирования с отходами от использования таких товаров. В этой связи Минприроды России в настоящее время ведется разработка и согласование с профильными федеральными органами исполнительной власти проекта дорожной карты по снижению объема отходов, поступающих на объекты размещения, и перехода на экономику замкнутого цикла в сфере обращения с отходами, образующимися в процессе строительства, реконструкции, модернизации, текущего ремонта, капитального ремонта, благоустройства, сноса, демонтажа зданий, строений и сооружений, объектов, строительство которых не завершено*(1).

В числе прочего проектом указанной дорожной карты предусмотрено определение ответственных лиц на каждом этапе сноса объектов капительного строительства, а также закрепление обязательности утилизации отходов, образующихся в результате их сноса.

В этой части также считаем необходимым придерживаться системного подхода в нормотворческом процессе с учетом ранее принятых решений и не допускать дублирования в регулировании одних и тех же вопросов.

3.3. Относительно вопроса возможности утилизации нефтепродуктов, в частности моторных масел, бизнес-сообществом неоднократно высказывалась позиция о невозможности применения общего подхода по ежегодному увеличению норматива утилизации не менее чем на 10 % к данной товарной группе.

По оценкам экспертов, реальное образование отработанных масел составляет около 800 тыс. тонн в год или 50 % от производства с учетом импорта и определяется выгоранием масел при их использовании. Так, по данным ПАО "Газпром нефть", выгорание масел в результате использования в индустриальном секторе, например, для редукторов и турбин, составляет около 20-30 %, в коммерческом секторе для двигателей типа ЯМЗ и УАЗ - 55-90 %.

С учетом этого утилизация 100 % отработанных нефтяных масел с учетом технологии их потребления возможна только при установлении для российских производителей норматива утилизации на уровне 50 % от производства, тогда как проектом акта для всей группы нефтепродуктов в 2025 году норматив утилизации предлагается установить на уровне 55 %.

3.4. Участниками публичных консультаций также отмечается нецелесообразность включения в Перечень гигиенический изделий*(2), так как в настоящий момент в России не существует технологической возможности исполнения такого требования по ряду причин.

Так, для использованных гигиенических изделий требуется выделение отдельного потока сбора твердых коммунальных отходов и, соответственно, специализированные технологии и линии переработки. Поскольку в результате использования гигиенические изделия чаще всего загрязнены, сбор использованных гигиенических изделий должен осуществляться в рамках специализированной системы. При этом в настоящее время ни одна территориальная схема обращения с отходами не предусматривает отдельной системы сбора отходов от использования гигиенических изделий. Внедряемая некоторыми региональными операторами двухпотоковая система сбора твердых коммунальных отходов не может быть использована для сбора отходов от использования гигиенических изделий. Поэтому для организации их раздельного сбора и накопления необходима разработка соответствующих санитарных правил и норм.

3.5. В отношении предлагаемых к включению в Перечень товарных позиций, таких как мебель, унитазы, раковины, ванны пластмассовые, ставни, жалюзи и пр., обращаем внимание, что обращение с такими отходами осуществляется региональными операторами как с крупногабаритными отходами в соответствии с Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156, а не как с отходами от использования товаров.

Вышеперечисленные аргументы свидетельствуют о несоответствии проектируемых требований принципам обоснованности и исполнимости, установленным статьями 6 и 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательных требованиях).

4. В соответствии с предлагаемой редакцией Перечня в отношении ряда товаров, схожих по своим свойствам с некоторыми упаковочными материалами, предлагается установить норматив утилизации, равный 100 %. Например, ящики деревянные отнесены к товарной группе N 8 "Тара деревянная", аналогичный вид (по ТН ВЭД ЕАЭС) - ящики, коробки, упаковочные клети, барабаны и аналогичная тара, из древесины; кабельные барабаны деревянные; поддоны, поддоны ящичные и прочие погрузочные щиты, деревянные; обечайки деревянные. При этом аналогичные позиции могут быть также отнесены к группе N 67 "Упаковка деревянная и пробковая".

Представляется, что данное решение разработчика может быть обосновано необходимостью исключения случаев отнесения упаковочных материалов, по которым Концепцией РОП предусмотрена необходимость установления нормативов утилизации, равных 100 %, к схожей товарной группе с нормативом утилизации с меньшим значением.

Однако данный подход не соответствует Концепции РОП в части преждевременности отказа в отношении товаров от установления нормативов утилизации (как это предусмотрено Концепцией РОП в отношении упаковки) и необходимости их постепенного увеличения для всех видов товаров с учетом переходного периода и принципов их предсказуемого, обоснованного увеличения и отраслевой специфики, темпом, составляющим не менее 10 процентных пунктов в год.

5. Предлагаемый к утверждению индекс аналогичности назначения товаров и (или) способа обработки отходов от их использования нуждается в дополнительных обоснованиях и пояснениях со стороны разработчика: необходима информация о способах получения данных значений, о документе, на основе которого они рассчитаны, и порядке их использования в правоприменительной практике.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

проект акта не соответствует Закону об обязательных требованиях;

наличие проблемы разработчиком не обосновано;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 8 л. в 1 экз.

------------------------------

*(1) Направлялась на согласование в Минэкономразвития России письмом Минприроды России от 25 января 2022 г. N 03-25-53/2028.

*(2) Полотенца санитарно-гигиенические и тампоны из бумажной массы, бумаги, целлюлозной ваты и полотна из целлюлозных волокон; подгузники и пеленки детские из бумажной массы, бумаги, целлюлозной ваты и полотна из целлюлозных волокон; платки носовые из бумажной массы, бумаги, целлюлозной ваты и целлюлозных волокон и полотна из целлюлозных волокон.