Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушение требований о представлении информации о ценах на строительные ресурсы" (от 14.07.2022 г. N 1869-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушение требований о представлении информации о ценах на строительные ресурсы" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета об оценке регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) основанием для разработки проекта акта является пункт 1.1 плана мероприятий по совершенствованию ценообразования в строительной отрасли Российской Федерации, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации М.Ш. Хуснуллиным 10 декабря 2021 г. N 11789п-П16.

На основании пункта 1.6 сводного отчета проектируемое регулирование направлено на установление административной ответственности за нарушение установленных законодательством о градостроительной деятельности сроков предоставления информации, необходимой для формирования сметных цен строительных ресурсов, подлежащих размещению в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, обязанными представлять указанную информацию при мониторинге цен строительных ресурсов.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета с 10 ноября по 7 декабря 2021 года посредством размещения указанных документов ? на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/11-21/00122308) и заявлено о высокой степени регулирующего воздействия. Замечания и предложения, поступившие в рамках публичных обсуждений разработчиком прокомментированы, не учтены.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены не в полной мере.

Обращаем внимание разработчика, что механизм проведения оценки регулирующего воздействия прежде всего основывается на обоснованности предлагаемого в проектах нормативных правовых актах регулирования, что соответствующим образом закреплено нормами Правил и Методикой оценки регулирующего воздействия (далее - Методика), утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

В связи с изложенным обращаем внимание на следующие замечания к предлагаемому проектом акта регулированию.

1. Пунктом 3 проекта акта устанавливаются должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, к которым отнесены должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве.

Вместе с тем в сводном отчете отсутствует информация об установленном федеральным законом виде государственного контроля (надзора), в рамках которого будет осуществляться выявление административных правонарушений и предмет которого предусматривает необходимость проверки соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями соответствующих обязательных требований, а также о порядке осуществления такого контроля (надзора).

2. Пунктом 1 проекта акта проектируется статья 9.5.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), которой предлагается установить меру административной ответственности за непредставление информации, необходимой для формирования сметных цен строительных ресурсов, подлежащих размещению в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве, в установленные сроки:

- для должностных лиц предупреждение или наложение административного штрафа от пяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей;

- для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Повторное совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 проектируемой статьи 9.5.3 КоАП влечет наложение административного штрафа:

- на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;

- на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Вместе с тем разработчиком проекта акта в сводном отчете не представлено информации, обосновывающей учет степени общественной опасности соответствующего правонарушения и его потенциальных последствий, то есть соответствие размера предлагаемых штрафных санкций характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, а также обеспечение разработчиком учета причин и условий совершения такого правонарушения.

Данная позиция подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. N 4-П указано, что, закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания.

Учитывая изложенное, предлагаемый размер административного штрафа требует дополнительного обоснования разработчиком в сводном отчете.

3. С учетом представленных в пунктах 1, 2 настоящего заключения замечаний дополнительно обращаем внимание, что в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Д.Ю. Григоренко от 17 августа 2020 г. N ДГ-П36-9415рг федеральным органам исполнительной власти поручено обеспечить безусловное соблюдение Правил, в том числе исключив направление проектов нормативных правовых актов на оценку регулирующего воздействия до завершения срока общественного обсуждения (с нарушением срока), занижение степени регулирующего воздействия, а также некорректное, неинформативное или неполное заполнение сводных отчетов.

При этом необходимо отметить, что методология проведения оценки регулирующего воздействия и порядок представления полученных результатов должны обеспечивать предоставление объективной информации о существующей проблеме и возможных способах ее решения в целях доказательства актуальности проблемы, обоснованного выбора способа правового регулирования общественных отношений на основе анализа альтернативных вариантов и возможных положительных и (или) отрицательных последствий (экономических, социальных, экологических) введения такого регулирования, а также обеспечения возможности учета мнений лиц, интересы которых затрагиваются предлагаемым правовым регулированием.

Указанные сведения необходимы для представления в сводном отчете, являющимся обязательным к рассмотрению Минэкономразвития России при выработке решения о целесообразности принятия проекта акта, позволяющего оценить последствия существования проблемы, возможный эффект от принятия проектируемых изменений в соответствующей сфере регулирования, влияние социально-экономических последствий реализации проекта акта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства.

Однако из сводного отчета, представленного к проекту акта, не представляется возможным не только оценить эффективность реализации проекта акта при его принятии, а и определить проблему, требующую нормативно-установленного решения, равно как и негативные эффекты, возникающие с наличием проблемы.

Таким образом, требующаяся верифицируемая информация об обоснованности и необходимости установления проектируемого регулирования разработчиком не представлена, как и не представлена целостная информация о наличии проблемы, что приводит к невозможности всестороннего рассмотрения Минэкономразвития России затрагиваемой проблематики, обоснованности и целесообразности предлагаемого проектом акта регулирования.

В связи с тем, что какого-либо анализа о выгодах и преимуществах принятия проекта акта разработчиком в сводном отчете не представлено, может быть сделан вывод исключительно об отсутствии достаточного предлагаемого проектом акта регулирования, а также о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, которые могут привести к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дополнительно к изложенному, в том числе в целях надлежащего обоснования разработчиком предлагаемого регулирования, обращаем внимание разработчика на следующие замечания к сводному отчету:

- пункт 3.1 раздела 3 сводного отчета необходимо заполнить с учетом положений пункта 3.4.2 Методики, согласно которому формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

В сводном отчете разработчика отсутствует описание непосредственно проблемы, на решение которой направлен предполагаемый способ регулирования;

- пункт 3.2 раздела 3 сводного отчета необходимо заполнить с учетом положений пункта 3.4.5 Методики, согласно которому в целях доказательства актуальности проблемы и количественного измерения ее масштабов в данном разделе сводного отчета необходимо привести описание негативного воздействия и последствий существования данной проблемы, которые могут проявляться в следующем:

наличие риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, причинения экономического ущерба, в том числе бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (для количественной оценки таких последствий служат данные о случаях причинения вреда жизни, здоровью или имуществу, в том числе данные официальной статистики, контрольно-надзорных органов, страховых компаний);

наличие необоснованно высоких издержек применения участниками отношений установленных процедур (могут быть оценены на основе сопоставления стоимости и продолжительности аналогичных процедур в других странах, а также анализа обращений граждан и организаций);

недостаток информации для рационального выбора и принятия решений участниками общественных отношений, вследствие которого возможно недобросовестное поведение более информированных участников, негативные изменения общих рыночных условий, в том числе рост недобросовестной конкуренции, неэффективного распределения ресурсов и иные негативные последствия;

наличие других негативных эффектов для общества, экологии, безопасности, состояния конкуренции, инвестиционного климата, социального благополучия;

- пункты 3.4 - 3.6 раздела 3 сводного отчета заполнены некорректно или не заполнены.

В соответствии с пунктом 3.4.7 Методики в ходе анализа причин невозможности устранения проблемы самими участниками соответствующих общественных отношений (без вмешательства государства) разработчику в пункте 3.4 раздела 3 сводного отчета необходимо обосновать, почему без введения нового правового регулирования проблема не может быть решена.

Обращаем внимание, что в пункте 3.5 сводного отчета для выявления и оценки масштаба проблем в различных сферах общественных отношений могут быть использованы в том числе следующие источники информации:

обращения участников общественных отношений в органы государственной власти, свидетельствующие о возможном возникновении проблемы;

данные органов государственного контроля (надзора), статистические данные (например, данные о росте числа случаев причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, нанесения экологического ущерба, причинении экономического ущерба соответствующему бюджету бюджетной системы Российской Федерации);

данные, полученные из средств массовой информации в результате опросов общественного мнения, данные выборочных обследований предприятий и домохозяйств, иные данные, полученные из независимых исследований, информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

результаты оценки фактического воздействия действующих нормативных правовых актов, в ходе которой может быть выявлено несоответствие заявленных целей, действующих нормативных правовых актов фактическим результатам, достигнутым в ходе их применения;

- пункты 7.1, 7.2 раздела 7 сводного отчета заполнены некорректно и не учитывают положения пункта 3.8 Методики, также разработчиком не представлено конкретное обоснование, в связи с чем количество участников отношений оценить не представляется возможным;

- пункт 7.3 раздела 7 сводного отчета заполнен некорректно, поскольку не представляется возможным верифицировать данные из указанного источника без получения дополнительной информации.

Разработчику необходимо предусмотреть ссылку на конкретный источник данных;

- разделы 4 - 11, 13 - 15, 17 сводного отчета не заполнены или заполнены не в полной мере (некорректно).