Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (от 25.08.2022 г. N 32211-ТИ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 54 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик), и сообщает.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета об оценке регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с пунктом 3.2 плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования в сфере строительства и практики применения внесенных изменений в нормативные правовые акты", утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Хуснуллиным М.Ш. от 28 января 2022 г. N 812п-П49, а также во исполнение пункта 6 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Хуснуллина М.Ш. от 19 января 2022 г. N МХ-П49-2пр.

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета проектируемое регулирование направлено на сокращение перечня объектов дорожного хозяйства, в отношении которых осуществляется государственный строительный надзор, и сроков строительства, реконструкции автомобильных дорог.

Проектом акта предусматривается внесение изменений в статьи 54, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ).

Проектируемое регулирование позволит вывести из перечня объектов государственного строительного надзора автомобильные дороги при строительстве и реконструкции (за исключением являющихся технологической частью автомобильных дорог искусственных дорожных сооружений).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 20 июня по 8 июля 2022 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по  адресу http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/06-22/00128789) и заявлено о средней степени регулирующего воздействия. Предложения и замечания, поступившие в рамках публичных обсуждений за указанный период, разработчиком прокомментированы и не учтены.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил в период с 8 по 15 августа 2022 г. проведены публичные консультации по проекту акта (ПК), по итогам которых в Минэкономразвития России за указанный период поступили позиции Правительства Хабаровского края, Правительства Вологодской области*(1), Главного управления строительства Тюменской области, Департамента транспорта и дорожного хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента строительства и жилищной политики Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента архитектуры и градостроительства Магаданской области, Министерства строительства и архитектуры Республики Крым, Министерства экономического развития Тверской области, Министерства экономического развития Приморского края, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Коми, ФКУ Упрдор "Енисей", ФКУ Упрдор "Россия", ФКУ Упрдор "Москва-Бобруйск", ФКУ Упрдор "Каспий", ФКУ Упрдор "Кавказ", ФКУ Упрдор "Черноморье", Управления Администрации Губернатора Новгородской области по развитию государственных услуг, ФАУ "Главгосэкспертиза России", Ассоциации "Общероссийская негосударственная некоммерческая организация - общероссийское отраслевое объединение работодателей "Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство", ООО "Институт Мосинжпроект", не содержащие замечаний в отношении проектируемого регулирования, а также позиции Администрации Курской области*(2), Департамента строительства, ЖКХ и ТЭК Костромской области, ФКУ Упрдор "Алтай", ФКУ Упрдор "Москва-Волгоград", ФКУ Упрдор "Южный Байкал", Службы Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля), Службы государственного строительного надзора Ямало-Ненецкого автономного округа, Инспекции государственного строительного надзора Кузбасса, Инспекции государственного строительного надзора Новгородской области, ООО "Деловая Россия", ООО "УК "АВТОДОР", частично учтенные в настоящем заключении.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком обосновано;

в проекте акта не выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем обращаем внимание на возможные риски предлагаемого разработчиком проектируемого регулирования.

1. Разработчиком в сводном отчете (пункт 1.4) представлены данные о том, что после завершения капитального ремонта в период 2015-2020 годов принято в эксплуатацию 1 866 объектов*(3), в том числе автомобильных дорог федерального значения общей протяженностью более 10,7 тыс. км, на которых аварий, вызванных нарушением технологии производства работ, не зафиксировано.

Подведомственными учреждениями федерального дорожного агентства и государственной компании "Автодор" введен в эксплуатацию 301 объект (автомобильных дорог федерального значения)*(4) общей протяженностью 2,9 тыс. км. В период производства работ зафиксировано две аварии, причиной одной из них стало нарушение технологии разборки железобетонных плит проезжей части при демонтаже пролетного строения моста, причиной второй аварии явилось повреждение грузовым автомобилем с поднятым кузовом балки пролетного строения строящегося путепровода. Аварий после ввода объектов в эксплуатацию, вызванных нарушением технологии производства работ, не зафиксировано.

Вместе с тем, по имеющейся в открытом доступе альтернативной информации*(5), только за два года в период 2020-2021 годов отремонтировано и введено в эксплуатацию федеральных дорог общей протяженностью 13,8 тыс. км (в 2020 году - 7,4 тыс. км,в 2021 году - 6,4 тыс. км). Таким образом, информация, представленная в пункте 1.4 сводного отчета в качестве обоснования целесообразности принятия предлагаемого регулирования, вызывает обоснованные сомнения, что приводит к выводу о необходимости ее дополнительной верификации или уточнения.

Разработчиком в качестве обоснования предлагаемых регуляторных решений в пункте 1.4 сводного отчета только указывается, что совокупные объемы работ по капитальному ремонту значительно превышают совокупные объемы строительства и реконструкции, а виды выполняемых работ сопоставимы, отсутствие государственного строительного надзора при капитальном ремонте на практике не приводит к снижению уровня безопасности (согласно представленной в пункте 1 настоящего заключения статистике).

Изложенное в условиях отсутствия необходимых данных не позволяет сделать вывод о целесообразности проектируемого проектом акта регулирования.

2. Разработчиком в сводном отчете не представлена статистика выявленных в рамках осуществления государственного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог нарушений, что не позволяет Минэкономразвития России сформировать вывод об отсутствии риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в случае принятия проекта акта, что также подтверждается позицией, полученной в рамках ПК*(6).

Прекращение осуществления государственного строительного надзора на объекте с высокой долей вероятности не приведет к снижению стоимости строительства (реконструкции) объекта, но может привести к ее итоговому увеличению при выявлении в последующем скрытых дефектов, допущенных при строительстве (реконструкции) основных несущих конструкций (в частности основания автомобильной дороги), что подтверждается позицией, полученной в рамках ПК*(7).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства является соответствие выполняемых работ и применяемых строительных материалов и изделий в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной в соответствии с частями 15, 15.2 и 15.3 статьи 48 ГрК РФ проектной документации.

Из указанного в системной взаимосвязи с положениями проекта акта следует риск того, что установленные требования по надлежащему контролю за соблюдением выполненных работ и используемых строительных материалов, в том числе в рамках строительного контроля, осуществляться в полной мере не будут, что также может привести к нарушениям в процессе строительства (реконструкции) автомобильных дорог, указанная позиция также подтверждается в рамках ПК*(8).

3. По общему правилу, на практике строительство автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений проходит в рамках одной проектной документации и одного разрешения на строительство, что также подтверждается представленной в рамках ПК позицией*(9).

Большая часть автомобильных дорог имеет какие-либо искусственные дорожные сооружения, и, соответственно, количество контрольно-надзорных мероприятий может уменьшиться незначительно, а в случае, если каждое искусственное дорожное сооружение будет подлежать государственному строительному надзору в качестве отдельного объекта, количество проверок только увеличится*(10).

Статьей 54 ГрК РФ установлено, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно пункту 24 Общих требований к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. N 2161, в целях осуществления регионального государственного строительного надзора объект включается в реестр объектов капитального строительства, указанных в части 1 статьи 54 ГрК РФ, в отношении которых осуществляют региональный государственный строительный надзор в течение 5 рабочих дней со дня поступления в орган регионального государственного строительного надзора извещения о начале работ и документов, указанных в части 5 статьи 52 ГрК РФ.

В соответствии с данной нормой застройщик обязан направить в орган регионального государственного строительного надзора в том числе проектную документацию в полном объеме и разрешение на строительство.

Объектом капитального строительства, согласно проектно-разрешительным документам, в рассматриваемом случае будет являться автомобильная дорога в целом (по предусмотренным проектом характеристикам, протяженности, категории), а не отдельное искусственное дорожное сооружение, являющееся лишь ее технологической частью.

Проектом акта предусматривается осуществление регионального государственного строительного надзора не в отношении строительства, реконструкции линейного объекта капитального строительства - автомобильной дороги, а только в отношении искусственных дорожных сооружений, являющихся их технологической частью.

В этой связи возникает противоречие, в частности, по проектно-разрешительным документам объектом капитального строительства будет являться автомобильная дорога, а государственный строительный надзор будет осуществляться (и выдаваться заключение о соответствии проектной документации) в отношении другого объекта капитального строительства - искусственного дорожного сооружения.

При этом не определено лицо и его обязанность выделять из состава проектной и иной документации линейного объекта капитального строительства непосредственно само искусственное дорожное сооружение - другой объект капитального строительства, подлежащий государственному строительному надзору, а также определять его границы, которые для разных типов искусственных дорожных сооружений различны.

Вышеуказанные разночтения относительно объектов капитального строительства, на один из которых выдана проектно-разрешительная документация, а на другой - получено заключение органа государственного строительного надзора, отсутствие обязанности выделять из линейного объекта капитального строительства искусственное дорожное сооружение, различное толкование участниками процесса создания объекта капитального строительства его границ создадут дополнительные административные барьеры и затруднят идентификацию объектов при государственной регистрации прав, что подтверждается представленной в рамках ПК позицией*(11).

3.1. Проектом акта не регламентируется порядок осуществления государственного строительного надзора в отношении отдельной части или частей (искусственных дорожных сооружений) объекта капитального строительства (реконструкции). Отсутствуют информация, каким образом в рамках проектной документации, разрабатываемой на объект в целом, будут разделяться границы такого объекта в части поднадзорности, определение объекта надзора. Информации о том, будет ли объектом надзора каждое отдельное искусственное дорожное сооружение или комплекс сооружений, входящих в состав объекта (автомобильной дороги), в сводном отчете не представлено*(12).

3.2. В настоящее время отсутствует единообразный подход к определению понятия "искусственное дорожное сооружение".

В соответствии с пунктом 3 части 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к искусственным дорожным сооружениям отнесены сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения), при этом согласно абзацу первому указанной статьи приведенное понятие используется для целей указанного федерального закона.

Вместе с тем согласно пункту 1.2 Межгосударственного стандарта ГОСТ 33161-2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации искусственных сооружений на автомобильных дорогах"*(13) требования настоящего стандарта распространяются на искусственные сооружения следующих типов:

- мостовое сооружение (мост, путепровод, эстакада, виадук, разводной мост, скотопрогон, зверопроход, биопереход мостового типа и т.п.);

- искусственное сооружение в теле насыпи (путепровод засыпного типа, водопропускная труба или труба иного назначения);

- тоннельное сооружение (тоннель автодорожный, тоннель пешеходный, биопереход тоннельного типа и т.п.);

- противолавинное сооружение (галерея, отбойная дамба);

- противокамнепадное сооружение (галерея);

- селепроводное сооружение (селедук, селеспуск);

- снегоспуск, косогорная труба, водосброс;

- подпорная стена.

Кроме того, в настоящее время осуществляются закупки и выполняются работы по строительству (реконструкции) искусственных дорожных сооружений как в рамках самостоятельного объекта закупки, так и в рамках осуществления строительства (реконструкции) участка автомобильной дороги.

Следовательно, при принятии проекта акта возникнет правовая неопределенность необходимости проведения государственного строительного надзора в случаях осуществления строительства (реконструкции) участка автомобильной дороги, включающего в состав работ строительство (реконструкцию), например, мостового сооружения или водопропускной трубы, а также механизма осуществления такого надзора применительно только к части выполняемых работ на объекте*(14).

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Департамент строительства Вологодской области.

*(2) Государственная инспекция строительного надзора Курской области.

*(3) По данным Минстроя России.

*(4) По данным Минстроя России.

*(5) По данным, представленным на сайте Комитета Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Федерального собрания Российской Федерации, http://komitet4-3.km.duma.gov.ru/upload/site101/Itogi_goda_2021.pdf.

*(6) Служба Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля).

*(7) ФКУ Упрдор "Южный Байкал", Служба Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля), ООО "УК "АВТОДОР".

*(8) Инспекция государственного строительного надзора Новгородской области.

*(9) Инспекция государственного строительного надзора Кузбасса.

*(10) Служба государственного строительного надзора Ямало-Ненецкого автономного округа.

*(11) Администрация Курской области.

*(12) Служба государственного строительного надзора Ямало-Ненецкого автономного округа.

*(13) Введен в действие Приказом Росстандарта от 20 ноября 2015 г. N 1933-ст.

*(14) ФКУ Упрдор "Москва-Волгоград, Служба государственного строительного надзора Ямало-Ненецкого автономного округа.