Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в целях установления особенностей правового положения государственных и муниципальных организаций культуры" (подготовлен Минкультуры России 03.11.2022)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в целях установления особенностей правового положения государственных и муниципальных организаций культуры"
(подготовлен Минкультуры России 03.11.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в целях установления особенностей правового положения государственных и муниципальных организаций культуры" (далее - законопроект, Основы законодательства о культуре) разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 11.06.2021 N Пр-979 и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой от 25.06.2021 N ТГ-П44-8320.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Основы законодательства о культуре, направленных на реализацию положений статей 67.1, 68, 69, 114 Конституции Российской Федерации и касающихся осуществления государственной культурной политики, а также установления особенностей правового положения государственных и муниципальных организаций культуры.

В настоящее время отраслевым законодательством и нормативными правовыми актами не установлено понятие организации культуры и государственной (муниципальной) организации культуры (учреждений культуры). Однако понятие является основополагающей характеристикой правового положения.

Организации культуры реализуют интеллектуально-духовные функции по распространению и развитию морально-нравственных, художественно-эстетических ценностей человеческого сообщества, сохранению информационно-исторических памятников, цивилизованного опыта и традиций поколений. Таким образом, они удовлетворяют культурные и духовные потребности населения.

Данный тезис также находит отражение в действующих нормах права. Так, в Основах законодательства о культуре отражено, что государство ответственно перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утверждённая Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 N 400, констатирует, что государственная политика в сфере сбережения народа России и развития человеческого потенциала обеспечивается путем развития сферы культуры, повышения доступности культурных благ для граждан.

Законопроектом предлагается ввести в законодательство понятия "организация культуры" и "государственная (муниципальная) организация культуры", установив, что особенностью правового положения государственных и муниципальных организаций культуры является организационно-правовая форма (государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия), а также непосредственно цель деятельности данных организаций - проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры.

Под организацией культуры предлагается понимать юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, основной вид экономической деятельности которого связан с культурной деятельностью. Отношения индивидуальных предпринимателей к организациям культуры обусловлено практическим опытом, так как последнее время такая форма организации культурной деятельности становится все более популярной (например, Независимый проект Театр Talk (ИП Меньщикова Дарья Сергеевна, г. Новосибирск).

Введение в Основы законодательства о культуре данных понятий вносит правовую определенность по отношению к пониманию определений организации культуры и государственной (муниципальной) организации культуры. В связи с введением понятия "организация культуры" законопроектом предлагается произвести актуализацию ключевых понятий Основ законодательства о культуре для обеспечения логики изложения и синхронизации положения, а именно предлагается актуализировать понятия "культурная деятельность" и "культурные блага", так как эти понятия непосредственно связаны с понятием организации культуры.

В соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" полномочие Правительства по проведению государственной политики в области культуры было дополнено формулировкой "единой социально ориентированной", что отражает новые принципы проведения государственной культурной политики.

В связи с данными изменениями законопроектом предлагается уточнить понятие "государственная культурная политика" и внести изменения в статью 29 Основ законодательства о культуре, зафиксировав, что государственная культурная политика проводится всеми уровнями публичной власти и другими институтами гражданского общества, в том числе физическими лицами (что олицетворяет характеристику государственной культурной политики "единая"). Это обусловлено действующей стратегией государственной культурной политики. Так, федеральный проект "Пушкинская карта" проводится при участии частных организаций культуры (например, по данной карте можно посетить спектакль Казанского камерного театра "Sdvig" или сходить на мастер-класс в частную художественную галерею в Амурской области "PUSHKARЁV ART GALLERY" (ИП Пушкарев Антон Евгеньевич). Также в рамках федерального проекта "Создание условий для реализации творческого потенциала нации" ("Творческие люди") национального проекта "Культура" реализуется программа "Волонтеры культуры".

Характеристика государственной культурной политики "социально ориентированная" выражается в обеспечении доступа к культуре для всех граждан (например, обеспечение организаций культуры передвижными многофункциональными культурными центрами (автоклубами), адаптация культурно-досуговых объектов условиями для беспрепятственного посещения инвалидами), а также в поддержке как коммерческих, так и некоммерческих организаций культуры, налаживание взаимодействия с такими организациями (например, начиная с 2014 года Правительством Российской Федерации учреждены гранты, направленные на поддержку творческих проектов театров и независимых театральных коллективов (постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 354, постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2016 г. N 1579), также в 2021 году Минкультуры России было принято решение о включении негосударственных организаций, работающих в сфере культуры и театрального искусства, во Всероссийский гастрольно-концертный план).

Особенности правового положения организации также выражаются в особенностях финансирования. Законопроектом предлагается внести изменения в статью 46 Основ законодательства о культуре, дополнив её положениями об особенностях финансирования выполнения государственного (муниципального) задания государственных и муниципальных организаций культуры, созданных в форме бюджетных и автономных учреждений, а именно в появлении вариативности субсидирования.

В настоящее время организациям культуры по общим правилам выдается на исполнение государственного (муниципального) задания одна субсидия, включающая затраты на общехозяйственные нужды и на культурную деятельность. Однако данный механизм вызывает затруднения в практическом применении, например, в случае, когда по государственному (муниципальному) заданию организация культуры должна провести фестиваль или конкурс: данные расходы никак не затрагивают общехозяйственные нужды и показатели оценки эффективности деятельности являются специфичными.

Законопроектом предлагается установить возможность выдавать государственным (муниципальным) организациям культуры две отдельные субсидии: одну на общехозяйственные нужды, вторую на творческую деятельность. Стоит отметить, что общая сумма двух субсидий является эквивалентной сумме одной субсидии по общим правилам, таким образом, данное нововведение не приведёт к увеличению расходов, а сделает механизм субсидирования государственного (муниципального) задания более эффективным и удобным в практическом применении, а также улучшит финансовое планирование.

Немаловажной особенностью правового положения государственных (муниципальных) организаций культуры является государственное (муниципальное) задание. Целью деятельности государственных (муниципальных) организаций культуры является проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики, /то есть обеспечение доступа к культурным ценностям, предоставление культурных благ, поддержку культурных инициатив, деятелей. В связи с уточнением целеполагания, законопроектом предлагается уточнить и основополагающие показатели государственного (муниципального) задания, сделав акцент на том, что эффективность деятельности государственной (муниципальной) организации культуры должна основываться не на прибыли или убытке учреждения, а на доступности учреждения культуры (например, использование информационных технологий, адаптация пространства под граждан с особенностями здоровья), разнообразии культурных благ (частота обновления экспозиций, разнообразие досуговых мероприятий и доступных культурных благ), условиях труда сотрудников учреждений культуры.

Таким образом, предлагаемая законопроектом новая статья 46.1 Основ законодательстве о культуре закрепляет, что организации культуры и её учредители должны преследовать в первую очередь цель сохранения и популяризации культурных ценностей, обеспечения доступности культурных благ для всех граждан, в том числе для малообеспеченных и социально незащищенных категорий граждан, и развития культуры России, а не отдавать приоритет исключительно положительному финансовому результату осуществленной культурной деятельности.

Также законопроектом предлагается установить, что все организации культуры могут устанавливать скидки для физических и юридических лиц с приносящей доход деятельности. В настоящее время в законодательстве данная норма не закреплена. Законопроектом предлагается ввести правовую определенность, обозначив, что скидки устанавливаются с приносящей доходы деятельности (внебюжетной) на усмотрение организации культуры и в порядке ею установленном.

Таким образом, законопроектом предлагается установить следующие особенности правового положения государственных и муниципальных организаций культуры во исполнение поручения:

1. Ввести в законодательство понятие "государственная (муниципальная) организация культуры", установив, что её деятельность направлена на проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики.

2. Установить особенности финансового обеспечения исполнения государственного (муниципального) задания организацией культуры, предусмотрев возможность разделения субсидии на две части: на общехозяйственные нужны и на культурную деятельность.

3. Установить особенности государственного (муниципального) задания государственной (муниципальной) организации культуры в части оценки эффективности её деятельности.

4. Предусмотреть возможность установления организациями культуры, в том числе государственными и муниципальными организациями культуры, скидок для физических и юридических лиц.

Предлагаемые законопроектом изменения позволят закрепить особенности правового положения государственных и муниципальных организаций культуры, а также актуализировать законодательство в сфере культуры на предмет соответствия текущим законодательным и практическим тенденциям и Конституции Российской Федерации.

Введение в законодательство Российской Федерации подобных норм объективно оправдано, обосновано и преследует реализацию конституционно значимых целей в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории. Предложенные законопроектом изменения позволят обеспечить проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной культурной политики.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация решений, предлагаемых законопроектом, не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект не содержит требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.