Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций" (подготовлен МЧС России 24.01.2023)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций"
(подготовлен МЧС России 24.01.2023 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций" (далее - законопроект) подготовлен в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 10.12.2022 N МД-П4-21295, а также в целях совершенствования законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Изменениями, предусмотренными пунктом 1 статьи законопроекта, предлагается конкретизировать, что мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций проводятся как в режиме повседневной деятельности, так и в режиме повышенной готовности.

Проводимые мероприятия по защите населения и территорий можно разделить на два вида: предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) определено, что ликвидация чрезвычайных ситуаций проводится при их возникновении и введении для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций режима чрезвычайной ситуации.

При этом Федеральный закон N 68-ФЗ не регламентирует при каких режимах функционирования осуществляются работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций, что вызывает на различных уровнях публичной власти неоднозначное толкование норм законодательства в части предупреждения чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предусматривается установление возможности использования имеющихся резервов материальных ресурсов при выполнении мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций при введении режима повышенной готовности.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона N 68-ФЗ необходимость формирования резервов материальных ресурсов установлена только в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций и не предусматривает возможности их использования в проведении оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций в случаях угрозы их возникновения, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, масштабов их последствий, а также на сохранение здоровья людей.

Так, во исполнение пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации от 04.05.2020 N Пр-741 в субъектах Российской Федерации сформирован необходимый объем резерва средств индивидуальной защиты для обеспечения работы организаций и добровольцев (волонтеров), осуществляющих предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Российской Федерации в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19). При этом использование данного резерва средств индивидуальной защиты не представилось возможным, так как режим чрезвычайной ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъектах Российской Федерации не вводился (во всех субъектах Российской Федерации был введен режим повышенной готовности).

В качестве другого примера можно привести следующее. Некоторые наиболее подверженные паводкам субъекты Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Сахалинская область, Еврейская автономная область) имеют в резерве комплекты водоналивных рукавных противопаводковых дамб. Выпуск из резерва и использование этих водоналивных дамб возможен только при введении режима чрезвычайной ситуации когда из-за подъема воды в руслах рек будет нанесен ущерб объектам жилого и социального значения, транспортной инфраструктуре и сельскохозяйственным угодьям. Использование водоналивных дамб на начальном этапе подъема воды при введении режима повышенной готовности позволило бы не допустить возникновения чрезвычайной ситуации, а также снизить масштаб чрезвычайной ситуации в случае её возникновения. Также водоналивные дамбы являются материальными средствами многократного использования и после проведения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций могут быть возвращены обратно в резерв материальных ресурсов. Соответственно покупка новых водоналивных дамб для восполнения резерва материальных ресурсов не потребуется.

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ) установлено полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в части предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 55 Федерального закона N 414-ФЗ в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, предназначенное для осуществления органами публичной власти субъекта Российской Федерации полномочий, которые осуществляются в соответствии с Федеральным законом N 414-ФЗ (в том числе по предупреждению чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера)

Согласно пункту 1 статьи 56 Федерального закона N 414-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, при буквальном толковании законодательства Российской Федерации, для реализации полномочий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации фактически необходимо создавать два резерва материальных ресурсов:

в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ;

в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций в соответствии с Федеральным законом N 414-ФЗ.

Данный подход является нерациональным, поскольку финансирование расходов указанных резервов осуществляется из одного источника финансирования - бюджет субъекта Российской Федерации и предполагает наполнение их одними теме же материальными средствами.

Использование имеющихся резервов материальных ресурсов для предупреждения чрезвычайных ситуаций при введении режима повышенной готовности будет способствовать оперативному проведению мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, масштабов их последствий, а также на сохранение здоровья людей и позволит сократить размер материального ущерба от чрезвычайных ситуаций.

В целях исключения увеличения расходов соответствующих бюджетов законопроектом предлагается, исходя из финансовых возможностей каждого бюджета, предусмотреть в порядках создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций возможность их использования при выполнении мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций при введении режима повышенной готовности.

Таким образом, выделение средств на цели восполнения резервов предусматривается исключительно за счет средств органов и организаций, включивших соответствующую норму в свой порядок создания и использования резервов материальных ресурсов.

Кроме того, не потребуется дополнительного финансирования для создания резервов для предупреждения чрезвычайных ситуаций в соответствии Федеральным законом N 414-ФЗ, так как в этих целях будут использоваться уже созданные резервы материальных ресурсов в соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ (по состоянию на 1 октября 2022 г. в субъектах Российской Федерации созданы резервы материальных ресурсов на общую сумму 11474,01 млн рублей).

Использование резервов материальных ресурсов в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций может предотвратить ущерб значительно превышающий стоимость используемых материальных ресурсов, а возможность многократного использования отдельных видов материальных ресурсов не потребует их восполнения, так как после использования они возвращаются обратно в резерв материальных ресурсов.

Статьей 2 законопроекта предлагается внести изменение в статью 67 Водного кодекса Российской Федерации, предполагающие установление возможности использования донного грунта для предотвращения негативного воздействия вод не только при возникновении чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, но и при проведении мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

Принятие законопроекта позволит более эффективно заблаговременно в режиме повседневной деятельности и оперативно в режиме повышенной готовности проводить превентивные мероприятия и работы, направленные на снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Законопроект не содержит обязательных требований, предусмотренных Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации". Законопроектом дополнительных обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, не вводится.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации и не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Принятие законопроекта будет способствовать осуществлению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществлению полномочий органов местного самоуправления.