Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил обращения с твердыми коммунальными отходами и внесений изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации" (от 30.12.2022 г. N 50888-ПК/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил обращения с твердыми коммунальными отходами и внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации" (далее соответственно - проект акта, ТКО, Правила обращения с ТКО), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 9 по 26 сентября 2022 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/07/09-22/00131275).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Действующие Правила обращения с ТКО включены в Перечень нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2467 (далее соответственно - Перечень, Закон об обязательных требованиях).

Проект акта разработан с учетом пункта 2 указанного постановления Правительства Российской Федерации, согласно которому при необходимости изменения после 1 января 2021 г. включенного в Перечень нормативного правового акта Правительства Российской Федерации такой нормативный правовой акт признается утратившим силу в установленном Правительством Российской Федерации порядке, а федеральный орган исполнительной власти разрабатывает проект нового нормативного правового акта Правительства Российской Федерации в соответствии с положениями Закона об обязательных требованиях.

Проект акта не был согласован рабочей группой в сфере экологии и природопользования при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 27 сентября 2022 г. N РГПС 554.2).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 9 по 19 декабря 2022 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от АО "БЭТ", АО "Мосинжпроект", АО "СТГ", АО "Тамбовская сетевая компания", АО "Щелково Агрохим", СРО Ассоциация "Объединение генеральных подрядчиков в строительстве", Ассоциации в сфере экологии и защиты окружающей среды "РазДельный Сбор", Ассоциации организаций, операторов и специалистов в сфере обращения с отходами "Чистая страна", ЕМУП "Спецавтобаза", ООО "Нижэкология - НН", ООО "Редмондис Саранск", ООО "Ситимашик Чувашия", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ПАО "Лукойл", ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "Т Плюс", ПАО "Тольяттиазот", АО "Мусороуборочная компания", АО "ХК "Сибцем", АО "РТ-Инвест", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", ПАО НК "РуссНефть", АО "МОСГАЗ", АО "КТК-Р", АО "Концерн Росэнергоатом", АО "АСЭ", АО "СТНГ", ПАО "Россети", учтенные в настоящем заключении.

Проектом акта предусматривается утверждение порядка заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО, порядка накопления ТКО, порядка транспортирования ТКО, порядка обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения ТКО, особенностей осуществления деятельности по обращению с ТКО на территории субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, оснований, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора, формы типового договора на оказание услуг по обращению с ТКО, а также утверждение изменений, которые вносятся в отдельные акты Правительства Российской Федерации.

По результатам рассмотрения проекта акта сообщаем о наличии к нему следующих замечаний:

1. Необходимо отметить, что в проекте акта содержатся нормы, регулирующие отношения, не относящиеся к предмету регулирования проекта акта.

1.1. Так, раздел III проекта акта устанавливает порядок накопления твердых коммунальных отходов.

Вместе с тем в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) определение порядка накопления ТКО отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

В той связи раздел III проекта акта необходимо исключить.

1.2. Согласно абзацу третьему пункта 4 проекта акта осуществление накопления ТКО допускается исключительно на контейнерных площадках и мусороперегрузочных станциях, за исключением случая накопления вторичного ресурса, выделенного из ТКО.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2022 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" вторичные ресурсы - отходы, которые или части которых могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии и которые получены в результате раздельного накопления, сбора или обработки отходов либо образованы в процессе производства.

Таким образом, понятие вторичных ресурсов не равнозначно понятию ТКО, так как включает в себя любые отходы, которые в результате раздельного накопления, обработки или в процессе производства могут быть вовлечены в хозяйственный оборот. То есть можно сделать вывод, что вторичные ресурсы - это отходы, специфика обращения с которыми должна быть урегулирована специальными нормами.

Вторичные ресурсы не относятся к предмету регулирования проекта акта, в связи с чем указанные положения подлежат исключению.

2. В соответствии с определением мусороперегрузочной станции, содержащимся в пункте 3 проекта акта, указанная станция создается в целях снижения расходов на транспортирование ТКО.

Расчет единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с ТКО осуществляется в порядке, предусмотренном Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", и Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом ФАС России от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 (далее - Методические указания N 1638/16).

При этом размер тарифов должен компенсировать регулируемым организациям экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень необходимой валовой выручки (НВВ).

В настоящее время перегрузка отходов является частью процесса транспортирования отходов. Целью перегрузки является сокращение расходов на транспортирование отходов, которое, в свою очередь, положительно влияет на расчет регулируемых тарифов в области обращения с ТКО.

При этом в соответствии с пунктом 93 Методических указаний N 1638/16 экономия собственных расходов, достигнутая региональным оператором, в том числе в результате строительства и эксплуатации сортировочных и перегрузочных станций, сохраняется в распоряжении регионального оператора на срок действия соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО при наличии подтверждающих документов и материалов.

Таким образом, необходимо проект акта в части изменений, которые вносятся в отдельные акты Правительства Российской Федерации, дополнить нормой о том, что экономия расходов региональных операторов на транспортирование ТКО, достигнутая в результате создания (приобретения или получения в пользование на иных законных основаниях) и (или) эксплуатации мусороперегрузочной станции, в том числе в случае владения такой станцией юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, предоставляющим услугу региональному оператору по перегрузке ТКО и не осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере обращения с ТКО,и включения сведений о такой мусороперегрузочной станции в территориальную схему обращения с отходами, не подлежит исключению из НВВ регулируемой организации в период действия соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО при наличии подтверждающих документов.

3. В соответствии с пунктом 6 изменений, которые вносятся в отдельные акты Правительства Российской Федерации, схема потоков отходов дополняется планируемым расстоянием транспортирования отходов, в том числе с учетом мусороперегрузочных станций.

Вместе с тем остается неясным, каким образом будет верифицироваться указанное планируемое расстояние, нужно ли будет каждый раз менять схему потоков отходов при изменении планируемого расстояния транспортирования отходов.

В этой связи представляется, что данное требование носит избыточный характер, поскольку маршруты транспортирования отходов (и расстояния) могут изменяться, в том числе в зависимости от дорожной ситуации, в этой связи данный пункт считаем необходимым исключить.

4. В соответствии с подпунктом "г" пункта 14 проекта акта в заявке потребителя в том числе указываются сведения о нахождении места (площадки) накопления ТКО. Пунктом 15 проекта акта предусмотрен перечень документов, прилагаемых к заявке потребителя.

Считаем целесообразным дополнить подпункт "г" пункта 14 обязанностью потребителя указывать помимо прочего реквизиты договора (соглашения) об использовании потребителем места (площадки) накопления ТКО (в случаях, когда отходообразователем используется не принадлежащее ему место накопления ТКО), а также в пункте 15 предусмотреть приложение к заявке потребителя копии договора об использовании места накопления ТКО (в случаях использования отходообразователем не принадлежащего ему места накопления ТКО).

5. Согласно пункту 14 проекта акта в заявке потребителя в том числе указываются сведения о нахождении места (площадки) накопления ТКО, на которое потребитель осуществляет складирование ТКО, включенного в реестр мест (площадок) накопления ТКО.

Согласно пункту 46 проекта акта потребителям запрещается осуществлять складирование ТКО в местах (площадках) накопления ТКО, не указанных в договоре на оказание услуг по обращению с ТКО.

Требуется уточнение возможности указания данных сведений в заявке потребителя для случаев, когда расчет стоимости услуг регионального оператора осуществляется в соответствии с нормативами накопления ТКО.

Вместе с тем в целом относительно данного запрета считаем, что данные положения являются необоснованными. Из определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2021 г. N 309-ЭС20-21975 следует, что потребитель не привязан к конкретной контейнерной площадке и может пользоваться иной площадкой для накопления ТКО.

6. Подпунктом "д" пункта 15 проекта акта предусмотрено требование о предоставлении копий документов и материалов о подтверждении отнесения отходов, образующихся у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в процессе их деятельности, к V классу опасности в составе заявки потребителя на заключение договора с региональным оператором на оказание услуг по обращению с ТКО.

Таким образом, проект акта обязывает потребителей подтверждать класс опасности отходов в отношении отходов V класса опасности и предоставлять данное подтверждение при заключении договора с региональным оператором.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 14 Федерального закона N 89-ФЗ подтверждение отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 г. N 242 (далее - Федеральный классификационный каталог отходов), не требуется.

Соответственно, подтверждение отнесения отходов к отходам V класса опасности требуется только в случае, если данные отходы не включены в Федеральный классификационный каталог отходов.

Считаем целесообразным уточнить в проекте акта, что копии документов и материалов о подтверждении отнесения отходов к V классу опасности представляются в отношении отходов, не включенных в Федеральный классификационный каталог отходов.

7. Абзац третий пункта 26 проекта акта предусматривает, что в случае если органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации не установлены нормативы накопления ТКО для отдельных категорий объектов, учет объема и (или) массы ТКО осуществляется расчетным путем исходя из нормативов накопления ТКО, установленных для категорий объектов, на которых образуются ТКО, имеющих схожее функциональное значение.

При этом порядок определения функционального назначения той или иной категории объекта, для которого не установлены нормативы накопления ТКО, не урегулирован. Остается неясным, какими критериями будут руководствоваться органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления при отнесении "отдельной" категории объекта к объекту, для которого нормативы накопления ТКО установлены.

Считаем целесообразным урегулировать указанный вопрос.

8. Согласно пункту 40 проекта акта в целях контроля за состоянием контейнерной площадки, а также учета количества вывозимых ТКО могут использоваться средства фото- и (или) видеофиксации, программно-аппаратные средства, при этом мусороперегрузочная станция должна быть оборудована средствами фото- и (или) видеофиксации, а также устройством весового контроля.

Указанный пункт в части возможности учета количества вывозимых ТКО посредством фото- и (или) видеофиксации, программно-аппаратного средства противоречит Правилам коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. N 505, согласно пунктам 5, 7 которого коммерческий учет ТКО осуществляется расчетным путем исходя из:

нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема;

количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО.

Норматив накопления ТКО является величиной расчетной, устанавливаемой органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При расчете отходов исходя из количества и объема контейнеров используется количество и объем контейнеров, установленных в месте накопления ТКО.

В свою очередь, проект акта предоставляет возможность осуществлять учет количества и объема отходов посредством фото- и (или) видеофиксации, программно-аппаратного средства, вводя таким образом третий, не предусмотренный для договоров способ учета объема ТКО. Кроме того, процесс реализации такого способа учета отходов в рассматриваемом нормативном правовом акте не описан, что может привести к различным спорным ситуациям, которые будут возникать при расчете объемов ТКО.

Считаем необходимым скорректировать данную норму.

9. Согласно пункту 45 проекта акта в контейнерах, бункерах и иных накопителях ТКО запрещается складировать горящие, раскаленные или горячие отходы, крупногабаритные отходы, снег и лед, осветительные приборы и электрические лампы, содержащие ртуть, батареи и аккумуляторы, медицинские отходы, отходы строительства и ремонта, а также иные отходы, которые могут причинить вред жизни и здоровью лиц, осуществляющих погрузку (разгрузку) контейнеров, повредить контейнеры, мусоровозы или иные транспортные средства, используемые для транспортирования ТКО, или нарушить режим работы объектов обработки, обезвреживания, захоронения ТКО.

Также согласно абзацу первому пункта 3 проекта акта бункер - мусоросборник, предназначенный для складирования крупногабаритных отходов.

Таким образом, пункт 45 проекта акта в части запрета складирования в бункерах крупногабаритных отходов противоречит указанному абзацу. Необходимо устранить противоречие.

10. В соответствии с абзацем третьим пункта 46 проекта акта потребителям запрещается складирование в контейнерах и (или) бункерах, предназначенных для сбора ТКО, отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками.

Вместе с тем ТКО могут накапливаться различными способами, не перечисленными в указанном пункте, например, в индивидуальных контейнерах или навалом в специальном месте контейнерной площадки и иными способами.

Таким образом, полагаем, что запрет на складирование отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, должен распространяться на все возможные способы накопления ТКО.

11. Пунктом 49 проекта акта предусмотрены требования к местам (площадкам) накопления ТКО исходя из определенной цветовой индикации контейнеров, которые могут отличаться от таких требований, установленных субъектами Российской Федерации.

Вводимое проектом акта требование ведет к необходимости замены уже установленных контейнеров или их дополнительной маркировки в виде цветовых наклеек, комбинаций обозначений, включающих надписи и рисунки, что может, в свою очередь, потребовать выделения дополнительного финансирования на эти цели из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

12. Пунктом 60 проекта акта предусмотрено, что в отношении каждого мусоровоза и (или) иного транспортного средства, используемого для транспортирования ТКО, должен вестись маршрутный журнал по форме, утвержденной уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оператор по обращению с ТКО должен представить органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, региональному оператору по их запросу копию маршрутного журнала, а также обеспечить доступ указанных лиц к информации, передаваемой с использованием аппаратуры спутниковой навигации в режиме настоящего времени.

Считаем целесообразным включить потребителей в перечень лиц, которым представляется информация о маршруте транспортного средства, используемого для транспортирования ТКО, оператором, осуществляющим транспортирование ТКО, поскольку это поможет разрешить возможные споры.

13. В соответствии с пунктом 62 проекта акта на мусороперегрузочных станциях допускается создание площадок временного накопления ТКО.

Понятие "временное накопление" не предусмотрено Федеральным законом N 89-ФЗ, в проекте акта оно также не определяется. Кроме того, Федеральным законом N 89-ФЗ предусмотрено накопление отходов (их складирование на срок до 11 месяцев) и хранение отходов (складирование на срок более 11 месяцев) в целях их последующей утилизации, обезвреживания, захоронения, что представляется достаточным.

В связи с этим необходимо исключить указанное понятие из проекта акта.

14. Согласно пункту 73 проекта акта юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора и с ним может быть расторгнуто соглашение, заключенное уполномоченным органом власти субъекта Российской Федерации на основании вступившего в законную силу решения суда по иску уполномоченного органа власти субъекта Российской Федерации, с которым заключено соглашение, по следующим основаниям:

- нарушение пять и более раз в течение календарного года по вине регионального оператора условий соглашения за исключением нарушения условий соглашения о предоставлении безотзывной банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения обязательств по соглашению. При этом риск - любое нарушение соглашения без указания на причинение вреда и жизни и (или) здоровью граждан;

- подтвержденные актами (протоколы, постановления о применении административного наказания) органов контроля (надзора) нарушения пять и более раз в течение календарного года по вине регионального оператора, операторов, осуществляющих транспортирование ТКО на основании договора с региональным оператором, схемы потоков ТКО от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения отходов, закрепленной территориальной схемой обращения с отходами.

Считаем, что включение в данный пункт в качестве основания нарушения оператором по транспортированию ТКО схемы потоков представляется избыточным. Для случаев, когда отсутствует транспортная доступность, например, в случае ремонта дорог, транспортирование ТКО на объекты не на основании схемы потоков ТКО не должно являться нарушением.

Отдельно необходимо отметить, что на практике возникают ситуации, когда оператор по транспортированию ТКО целенаправленно может нарушить схему потоков отходов, что в дальнейшем для регионального оператора может быть сопряжено с лишением статуса, а оператор по транспортированию ТКО понесет лишь незначительную для него административную ответственность. По информации субъектов регулирования, ввиду того, что региональные операторы для операторов по транспортированию ТКО являются конкурентами, указанная норма может привести к увеличению случаев недобросовестной конкуренции в области оказания услуг по обращению с ТКО.

Кроме того, необходимо учитывать возможную ситуацию, когда новый объект обработки (или захоронения) ТКО, предусмотренный в территориальной схеме, не введен в эксплуатацию к определенному в территориальной схеме сроку, а изменение схемы потоков отходов в территориальной схеме своевременно не произведено. В данном случае для регионального оператора невозможно исполнить требование по соблюдению схемы потоков ТКО, закрепленной территориальной схемой.

Применение такого основания ставит под угрозу лишения статуса деятельность регионального оператора за действия недобросовестных операторов, оказывающих услуги по транспортированию. Считаем целесообразным скорректировать данные положения.

15. В пункте 8 Формы типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (приложение к проекту акта) предусмотрены обязанности регионального оператора.

Вместе с тем считаем целесообразным предусмотреть среди прочих обязанность регионального оператора не допускать повреждения контейнеров, принадлежащих потребителям на праве собственности или на ином законном основании. Данная мера необходима, поскольку при эксплуатации хозяйствующим субъектом большого количества объектов (от нескольких сотен) следует предусмотреть затраты на восстановление/закупку новых контейнеров, которые, например, могут быть повреждены по вине регионального оператора.

16. Проект акта содержит большое количество неопределенных отсылочных норм к "законодательству Российской Федерации", что существенно затруднит дальнейшее правоприменение.

Например, абзац третий пункта 4 проекта акта устанавливает, что "накопление выделенных вторичных ресурсов из твердых коммунальных отходов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации"*(1).

Согласно пункту 39 проекта акта вывоз крупногабаритных отходов обеспечивается в соответствии с законодательством Российской Федерации региональным оператором.

Наличие большого количества неподкрепленных отсылочных норм не отвечает целям разработки проекта акта и является потенциально коррупциогенным фактором, что может повлечь злоупотребление региональными операторами своими полномочиями. Необходимо урегулировать данные вопросы в проекте акта.

17. Также сообщаем о наличии к проекту акта редакционных замечаний.

В пункте 10 проекта акта есть ссылки на организации и лица, указанные в пункте 9, однако ссылки стоят на подпункты пункта 10, которые отсутствуют в проекте акта.

В пунктах 32, 33, 34, 35, 36, 37 проекта акта приведена ссылка на пункт 32, в котором нет подпунктов (скорее всего, это должен быть пункт 31).

18. По итогам рассмотрения представленных разработчиком в соответствии с пунктом 25 Правил материалов отмечаем, что большинство разделов сводного отчета заполнено формально с использованием слова "отсутствует" либо "не представляется возможным оценить" в отношении требуемой информации.

Так, разработчиком в сводном отчете указывается, что оценить количество участников отношений не представляется возможным. Вместе с тем согласно абзацу второму пункта 3.8.1 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290, источниками информации об адресатах разрабатываемого правового регулирования могут быть статистические данные в разрезе видов экономической деятельности, в региональном разрезе, данные различных государственных реестров, иные данные, которые можно получить из открытых источников. Целесообразно также использовать результаты исследований рынков, иные независимые исследования. При невозможности точной оценки количества субъектов допустимо приведение интервальных оценок, с раскрытием методов их получения.

Также сводный отчет не содержит необходимой информации по готовности субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности к вводимым изменениям, отсутствует информация о необходимых затратах. Кроме того, отсутствует оценка последствий для данных субъектов.

С учетом изложенного невозможно сделать вывод об актуальности, обоснованности, исполнимости предлагаемого регулирования, оценить возможные риски его принятия, а также оценить характер и масштаб рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого предлагаемое регулирование может быть направлено.

Обращаем внимание на необходимость представления материалов для проведения оценки регулирующего воздействия, подготовленных в полном соответствии с требованиями Правил, а также на положения пункта 29 Правил.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России могут быть сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком не обосновано;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) В настоящий момент такое законодательство разрабатывается или еще не вступило в силу.