Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организованных торгах" (подготовлен Минфином России 20.02.2023)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организованных торгах"
(подготовлен Минфином России 20.02.2023 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организованных торгах" (далее - законопроект) разработан в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации от 25 января 2023 г. N АБ-П13-820 и от 3 февраля 2023 г. N АБ-П13-1428, а также с пунктом 1 Плана мероприятий ("дорожной карты") развития организованной (биржевой) торговли на отдельных товарных рынках на 2023-2025 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.12.2022 N 4140-р (далее - План мероприятий), согласно которому развитие ликвидного товарного рынка на ключевые группы товаров обеспечит формирование национальных ценовых товарных индикаторов на эти товары, что приобретает особое значение в условиях санкций, когда российская экономика фактически изолируется от внешних рынков и лишается возможности использовать международные ценовые индикаторы.

Законопроектом предусмотрено внесение дополнений в статью 11 Федерального закона от 21.11.2011 N 325-ФЗ "Об организованных торгах" (далее - Закон об организованных торгах), обеспечивающее расширение объемов биржевой торговли и видов торгуемых инструментов, что будет способствовать совершенствованию биржевых механизмов ценообразования.

Формирование цены на биржевых торгах происходит посредством рыночных механизмов на основе факторов справедливого ценообразования: условие анонимности, неограниченное число участников биржевых торгов, свободный доступ участников торгов к товару. Кроме того, наличие системы управления рисками биржевой торговли гарантирует исполнение сделок.

Такой подход обеспечивает формирование объективных цен и на их основе ценовых индикаторов, которые являются также ориентиром ценообразования на внебиржевом рынке, что обеспечивает возможность производителям товара планировать свою хозяйственную деятельность.

Кроме того, биржа на основе развитого товарного рынка предоставляет также возможность страхования ценовых рисков посредством организации биржевой торговли производными финансовыми инструментами, базисным активом которых является товар.

В настоящее время в соответствии с действующим антимонопольным законодательством Российской Федерации требование о выводе на биржу определенного объема товара, обеспечивающего ликвидность торгов, устанавливается только для компаний, занимающих на рынке доминирующее положение. На этой основе в Российской Федерации выстроен и положительно зарекомендовал себя механизм биржевой торговли на рынке нефтепродуктов, природного газа, леса и лесоматериалов, что позволило выявить справедливую рыночную цену этих товаров, исключило "барьеры" в товаропроводящей цепочке, устранило посредников.

Законопроектом предусмотрено расширение видов товаров для их введения в биржевую торговлю даже в том случае, если их производители не занимают доминирующего положения на рынке и не подпадают под действие антимонопольного законодательства, что обеспечит формирование национальных индикаторов для широкой номенклатуры товаров.

Законопроектом в целях защиты прав и законных интересов инвесторов в случае существенного изменения условий обращения товаров для обеспечения недискриминационного доступа к товарам и справедливого ценообразования на товарном рынке предусматривается, что Правительством Российской Федерации могут быть установлены нормативы (порядок определения нормативов) в отношении количества реализуемых хозяйствующими субъектами отдельных видов товаров, продажа которых должна осуществляться на организованных торгах с установлением верхнего предела норматива до 25 %.

При этом Правительством Российской Федерации должны быть определены случаи существенного изменения условий обращения товаров, определены категории хозяйствующих субъектов, критерии, при соответствии которым на хозяйствующие субъекты распространяются установленные нормативы (порядок определения нормативов), компетентный орган, уполномоченный осуществлять контроль за выполнением хозяйствующими субъектами установленных нормативов (порядка определения нормативов), а также могут быть установлены условия и порядок уменьшения указанными хозяйствующими субъектами объема продаж товаров на организованных торгах.

При разработке соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации планируется рассмотреть вопросы определения случаев существенного изменения условий обращения с учетом специфики отрасли, в том числе на основе анализа расхождения паритетных показателей производства и реализации продукции, дисбаланса между внутренними и экспортными ценами, существенного роста экспорта без соответствующего увеличения показателей производства, наличия данных о неудовлетворенном спросе внутри страны, наличия тенденций к монополизации рынка, установления компетентным органом фактов реализации биржевых товаров по заниженным ценам, а также необходимости удовлетворения спроса, возникающего при реализации важных задач, имеющих важное социальное значение. На этой основе в рамках проекта постановления Правительства Российской Федерации и совместных приказов ФАС России и соответствующего федерального органа исполнительной власти определяются конкретные виды товара и их количественные нормативы для вывода на организованные торги.

При этом в рамках разработки соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации планируется рассмотреть вопросы о нераспространении требований по обязательному выводу на организованный рынок товаров предприятиями малого и среднего бизнеса, о механизме снижения объемов торгов хозяйствующим субъектом на организованных торгах, а также о конкретизации процедуры контроля за надлежащим исполнением норматива обязательных продаж участниками торгов и применении надзорных мер.

Поскольку законопроект направлен на расширение объемов организованной торговли и видов торгуемых инструментов, вступление его в силу будет способствовать совершенствованию механизмов ценообразования. В свою очередь, формирование биржевых цен на товарном рынке в значительной мере снижает (устраняет) необходимость использования административных мер по сдерживанию необоснованного повышения цен на товары.

В соответствии с абзацем 3 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. В связи с тем, что основные критерии, в том числе нормативы (порядок определения нормативов) количества товаров, реализация которых должна осуществляться на организованных торгах, будут определяться на уровне нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, срок вступления которых будет установлен в соответствии с требованиями Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", у хозяйствующих субъектов имеется возможность перераспределить объемы производства в связи с требованиями Правительства Российской Федерации или увеличить количество производимого товара при отсутствии необходимого для реализации объема. В рамках организованных торгов предполагается заключение "анонимных сделок в моменте". Кроме того, к реализации на организованных торгах допускается исключительно товар, не имеющий обременения.

Таким образом, законопроект не является препятствием для хозяйствующего субъекта реализовывать товары посредством ранее заключенных долгосрочных контрактов, а также заключать новые долгосрочные контракты на внебиржевом рынке.

Помимо этого, законопроект направлен на создание новой инфраструктуры торговли товарами посредством предоставления экономических и правовых условий для формирования в Российской Федерации электронных торговых площадок (маркетплейсов товарного рынка) для проведения организованных торгов товарами (сырьем и готовой продукцией) на базе лицензии торговой системы, выдаваемой (по аналогии с лицензией биржи) Банком России. Представляется, что развитие таких площадок способствует формированию качественных данных, используемых для определения товарных индикаторов.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона об организованных торгах организатор торговли - лицо, оказывающее услуги по проведению организованных торгов на товарном и (или) финансовом рынках на основании лицензии биржи или лицензии торговой системы.

В настоящее время в Российской Федерации уже существует сложившаяся биржевая инфраструктура, ориентированная в основном на предоставление стандартизированных сервисов для участников крупнооптового рынка. Вместе с тем в связи с растущим спросом на развитие сервисов по организованным торгам товарами в декабре 2021 года Банком России принято решение о выдаче первой лицензии торговой системы, которая по своей сути является упрощенным вариантом лицензии биржи. Такие площадки могут являться проводниками более гибких и удобных сервисов для заключения сделок купли-продажи товаров, в том числе для субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП).

В то же время наблюдается тенденция к появлению электронных торговых площадок, которые фактически осуществляют деятельность, являющуюся предметом регулирования Закона об организованных торгах, но без соответствующей лицензии и соблюдения требований, обеспечивающих прозрачность правил и хода торгов, а также защиту прав и законных интересов участников таких торгов.

В целях масштабирования опыта по созданию электронных сервисов онлайн-торговли товарами на прозрачном и регулируемом поле, привлечения новых участников законопроектом предполагается модернизировать регулирование торговых систем, в основе которого лежит применение регуляторных решений с учетом общих издержек участников рынка, применение пропорционального и риск-ориентированного подходов с учетом специфики товарного рынка.

Минимальный размер собственных средств для торговой системы, оказывающей услуги по проведению торгов только на товарном рынке, снижается с 50 до 5 миллионов рублей. При этом в целях недопущения регуляторного арбитража с биржами в данном случае предусмотрено ограничение масштабов деятельности (годового объема торгов), отнесенное к компетенции Банка России на уровне нормативного акта в части установления числового значения и методики его расчета. Систематическое превышение числового значения предельного годового объема торгов должно сопровождаться обязательством по докапитализации (увеличению размера собственных средств до 50 миллионов рублей) или получению лицензии биржи (с размером собственных средств в размере 100 миллионов рублей) в установленном Банком России порядке и осуществлением деятельности по проведению организованных торгов с более высокими регуляторными требованиями, если числовое значение показателя объема торгов не будет снижено в течение срока, предусмотренного законопроектом, до размера, не превышающего установленное нормативным актом Банка России числовое значение.

Одновременно для торговых систем с минимальным размером собственных средств в 5 миллионов (далее - товарные торговые системы) предлагается установить квалификационные требования на уровне нормативного акта Банка России, которые будут учитывать характер и масштаб совершаемых операций, уровень и сочетание принимаемых рисков. Также законопроект освобождает товарные торговые системы от обязанности организации внутреннего аудита, если нормативным актом Банка России не установлено иное.

Проектом федерального закона устанавливаются в отношении товарных торговых систем пониженные требования, открывающие возможности для создания площадок регионального уровня, перетока фрагментированной внебиржевой торговли в прозрачный регулируемый рынок.

Так, законопроект направлен на решение следующих ключевых задач на товарном рынке:

- упростить допуск новых участников к организованному товарному рынку, сделать его более доступным и привлекательным для МСП;

- способствовать развитию мелкооптового сегмента рынка, вовлечь в организованные торги новые товарные группы;

- сформировать базу для внутреннего обращения товаров, оценки емкости сегментов товарного рынка и инфраструктуру формирования товаропроводящих цепочек;

- способствовать развитию системы национальных индикаторов (индексов) на товары, внутреннего ценообразования, снижению зависимости от информации зарубежных ценовых агентств.

Регуляторные послабления будут способствовать появлению и развитию новых торговых площадок, формированию благоприятных условий для предпринимателей и созданию надежных каналов сбыта и приобретения товаров.

Таким образом, проект федерального закона обеспечит расширение объемов биржевой торговли и видов торгуемых инструментов, что будет способствовать совершенствованию биржевых механизмов ценообразования товаров и ценовых индикаторов, а также позволит сформировать оптимальное регулирование деятельности товарных торговых систем на товарном рынке, предусматривающее сохранение основных преимуществ организованных (биржевых) торгов по защите рыночной информации, предоставлению недискриминационного доступа к торгам.

Законопроект соответствует Договору о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений, предусмотренных законопроектом, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, а также не окажет влияние на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект не содержит требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

На рассмотрении в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отсутствуют соответственно федеральные законы и законопроекты с аналогичным содержанием.