Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (подготовлен Минприроды России 19.07.2023)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(подготовлен Минприроды России 19.07.2023 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) в части увеличения размера административных штрафов за безлицензионную добычу нерудных полезных ископаемых (известняк, глины, песок, гравий, и другие, в том числе относимые к общераспространенным полезным ископаемым), угля и торфа подготовлены на основании указания Президента Российской Федерации от 20.10.2020 N Пр-1737.

Законопроект направлен на предотвращение самовольной добычи полезных ископаемых и предусматривает усиление административной ответственности за данные правонарушения.

Законопроектом устанавливается состав правонарушения, являющийся специальным по отношению к общему составу правонарушения, предусмотренному частью 1 статьи 7.3 КоАП. При этом высокая общественная вредность самовольной добычи нерудных полезных ископаемых, угля и торфа, в отличие от рудных полезных ископаемых, за исключением драгоценных металлов, определяется широкой распространенностью данных правонарушений, сравнительной простотой добычи и получения товарной продукции.

Объектом, защиту которого преследует данное правовое регулирование, является государственная собственность в виде находящихся в недрах нерудных полезных ископаемых, угля и торфа.

Статьей 1.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах") установлено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Согласно статье 11 Закона "О недрах" лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий.

В соответствии со статьей 19 Закона "О недрах" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс) полезные ископаемые могут добываться на водных объектах при проведении дноуглубительных работ при наличии решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Добыча полезных ископаемых без лицензии на пользование недрами, за исключением случаев, установленных статьей 19 Закона "О недрах" и части 4 статьи 11 Водного кодекса, является самовольной и незаконной.

В настоящее время административная ответственность за добычу полезных ископаемых без лицензии, за исключением драгоценных металлов, драгоценных камней, янтаря нефрита и иных полудрагоценных камней (далее - драгоценных металлов, драгоценных и полудрагоценных камней), как частного случая пользования недрами без лицензии, установлена частью 1 статьи 7.3 КоАП, которой предусмотрено наказание в виде административных штрафов для граждан в размере от трех до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

За незаконную добычу песка, гравия, глины и иных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах в соответствии с частью 3 статьи 8.13 КоАП предусмотрено наказание в виде административного штрафа для граждан в размере от одной тысячи до тысячи пятисот рублей, на должностных лиц - от тридцати до сорока тысяч рублей, на юридических лиц - от ста до ста двадцати тысяч рублей, что существенно меньше размеров административных штрафов за безлицензионную добычу полезных ископаемых, предусмотренных частью 1 статьи 7.3 КоАП.

Под действие статьи 171 "Незаконное предпринимательство" Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК) подпадает самовольная добыча полезного ископаемого, если стоимость самовольно добытого полезного ископаемого превышает 2,25 млн руб.

Вместе с тем, существующие меры предотвращения незаконной добычи полезных ископаемых недостаточны, особенно в отношении нерудного минерального сырья, как правило, относимого к общераспространенным полезным ископаемым. Такие полезные ископаемые могут быть легко добыты и реализованы в значительных масштабах, поскольку широко распространены, для получения из них товарной продукции переработка не требуется или требуется в минимальной степени.

По данным МВД России в период с 2015 по 2020 годы ежегодно совершалось от 250 до 320 преступлений в области недропользования. При этом ежегодно отмечается от 20 до 35 случаев незаконного предпринимательства, связанного с нерудными полезными ископаемыми, углем и торфом, и единичные случаи незаконного предпринимательства, связанного с рудами металлов, рудами и песками драгоценных металлов.

По данным МВД России в период с 2015 по 2019 годы количество выявленных административных правонарушений по статье 7.3 КоАП увеличилось с 518 до 1130. В период с 2020 по 2022 годы по данной статье было выявлено от 723 до 799 правонарушений по статье 7.3 КоАП, что обусловлено как квалификацией с 2020 года правонарушений, связанных с безлицензионной добычей драгоценных металлов и драгоценных камней, по статье 15.44 КоАП вместо статьи 7.3 КоАП, так и с общим сокращением контрольно-надзорных мероприятий в области недропользования в период с 2020 по 2023 гг. в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 440 и от 10.03.2022 N 336.

По информации субъектов Российской Федерации масштабная самовольная добыча общераспространенных полезных ископаемых, в том числе торфа, отмечаемся больше чем в половине из них. Количество выявленных правонарушений, связанных с незаконной добычей общераспространенных полезных ископаемых, с 2018 по 2021 годы увеличилось с 1148 до 1473. Суммы административных штрафов в указанный период сократились с 87,6 млн руб. до 74,6 млн руб. Сокращение величины взысканных штрафов при увеличении количества выявленных правонарушений связано с уменьшением доли крупных штрафов с юридических лиц. При этом размер оцененной стоимости незаконно добытых полезных ископаемых составил от 1 до 2 млрд руб. в год.

Таким образом, размер оцененной стоимости выявленных незаконно добытых общераспространенных полезных ископаемых превышает размер взысканных штрафов более, чем в 10 раз. Предлагаемые к введению пропорциональные штрафы за самовольную добычу полезных ископаемых могут составить от 1 млрд руб. до 6 млрд руб. в год, исходя из текущего уровня объемов самовольной добычи общераспространенных полезных ископаемых, что превысит стоимость самовольно добытых общераспространенных полезных ископаемых.

Недополученные доходы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации от самовольной добычи общераспространенных полезных ископаемых составляют до 500 млн руб. в год. При этом неуплата налога на добычу полезных ископаемых при ставке 5,5 % составляет 55 - 110 млн руб. в год, неуплата налога на прибыль при ставке 20 % составляет 200 - 400 млн руб. в год.

Сумма взымаемых в настоящее время административных штрафов за безлицензионную добычу общераспространенных полезных ископаемых сопоставима с величиной неуплаченного налога за добычу полезных ископаемых. Ожидаемая сумма вводимых законопроектом административных штрафов в несколько раз превышает величину всех неуплаченных налогов за самовольно добытые общераспространенные полезные ископаемые.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации указано на значительный масштаб противоправной деятельности по добыче полезных ископаемых, отнесенных к общераспространенным. Отмечается частое привлечение к административной ответственности по статье 7.3 КоАП не юридических, а физических лиц: машинистов, экскаваторщиков, водителей, размер штрафа для которых не превышает 5 тыс. руб., что не является препятствием для продолжения противоправной деятельности.

В связи с низкой стоимостью нерудных полезных ископаемых, угля и торфа относительно стоимости полезных ископаемых, содержащих драгоценные металлы, драгоценные и полудрагоценные камни, стоимость партий самовольно добытого минерального сырья, как правило, не достигает уровня наступления уголовной ответственности. Кроме того, за указанное повторное правонарушение не предусмотрено ужесточение наказания.

Федеральными законами от 20.12.2017 N 414-ФЗ и от 27.12.2019 N 501-ФЗ внесены изменения в статьи 7.5 и 15.44 КоАП, существенно усилена административная ответственность за безлицензионную добычу драгоценных металлов, драгоценных и полудрагоценных камней, что значительно сократило масштаб данной противоправной деятельности.

Аналогичные меры законопроектом распространяются на безлицензионную добычу нерудных полезных ископаемых, угля и торфа.

В целях создания условий, препятствующих безлицензионной добыче нерудных полезных ископаемых предлагается установить размеры административных штрафов и способы их исчисления, которые сделают данный вид незаконной деятельности экономически невыгодным. Для реализации указанных задач законопроектом предусмотрено:

установить размеры административных штрафов за самовольную добычу нерудных полезных ископаемых, угля и торфа пропорционально стоимости добытых полезных ископаемых, по аналогии с повышенными штрафами за самовольную добычу драгоценных металлов, драгоценных камней установленными статьей 15.44 КоАП;

установить возможность конфискации средств совершения административного правонарушения при самовольной добыче юридическими лицами нерудных полезных ископаемых, угля и торфа, по аналогии с ответственностью за самовольную добычу драгоценных металлов, драгоценных и полудрагоценных камней;

установить единую административную ответственность за самовольную добычу песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля, как на суше, так и на водных объектах.

Поскольку законопроектом устанавливается административный штрафа за самовольную добычу нерудных полезных ископаемых, угля и торфа гражданами в размере стоимости самовольно добытого полезного ископаемого, представляется целесообразным сохранить фиксированный штраф для мелких правонарушений, когда стоимость самовольно добытого гражданином полезного ископаемого не превышает максимального размера штрафа в 5 тыс. руб., предусмотренного для граждан частью 1 статьи 7.3 КоАП и квалифицировать его по указанной статье КоАП. Объем общераспространенных полезных ископаемые стоимостью 5 тыс. руб. составляет 3-5 м3.

Законопроектом сохраняется квалификация по статье 8.13 КоАП и размер административного штрафа за самовольную добычу песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах гражданами, когда стоимость самовольно добытого полезного ископаемого не превышает 5 тыс. руб.

Для юридических лиц разделение составов правонарушений в зависимости от величины стоимости самовольно добытого нерудного полезного ископаемого, угля и торфа не предусмотрено, поскольку величина административных штрафов для юридических и должностных лиц по статье 7.3 КоАП за самовольную добычу полезных ископаемых, стоимостью до 5 тыс. руб. будет больше размера административного штрафа по статье 7.3.1 за самовольную добычу тех же полезных ископаемых, стоимость которых будет больше 5 тыс. руб., но меньше 25 тыс. руб. для должностных лиц и больше 5 тыс. руб., но меньше 270 тыс. руб. для юридических лиц.

Законопроектом однозначно разделены составы правонарушений, связанные с самовольной добычей нерудных полезных ископаемых, угля и торфа, по части 1 статьи 7.3, части 3 статьи 8.13 КоАП и проектируемой статьи 7.3.1 КоАП, что обеспечивает отсутствие конкуренции указанных статей КоАП.

Издание и реализация законопроекта не потребует дополнительных и иных расходов федерального бюджета, а также не приведет к потерям доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Проектом федерального закона не вводятся дополнительные обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также не вводятся дополнительные обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Принятие проекта федерального закона не потребует увеличения штатной численности и объемов финансирования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и не увеличит на них нагрузку, поскольку меры, устанавливаемые законопроектом, связаны с усилением ответственности по фактам, выявляемым в результате штатной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Предлагаемые решения не влияют на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Принятие проекта федерального закона не повлечет за собой негативных социальных, экономических и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.