Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (от 29.12.2022 г. N 50588-ПК/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части уточнения составов административных правонарушений в сферах государственной регистрации недвижимости и земельных отношений)" (далее - законопроект), направленный Росреестром (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, и сообщает.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия законопроекта (далее - сводный отчет) основанием разработки законопроекта являются подпункты "а", "б" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам реализации государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных" от 11 августа 2022 г. N Пр-1424, часть 2 подпункта "н" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации 21 июня 2022 г. от 24 августа 2022 г. N Пр-1483ГС, отдельные поручения Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета законопроект разработан в целях стимулирования правообладателей объектов недвижимости к оформлению и добросовестному использованию объектов недвижимости.

Законопроект направлен на формирование эффективной системы управления рисками и повышение эффективности федерального государственного земельного контроля (надзора) в части ответственности за неисполнение требований по своевременной подготовке застройщиками документов и оформлению прав на построенные здания, сооружения.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ) в:

статью 8.8. Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

статью 19.21. Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним;

статью 23.15. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор (в отношении использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения);

статью 23.21. Органы, осуществляющие государственный земельный надзор;

статью 23.29. Органы, осуществляющие государственный экологический надзор.

Законопроект и сводный отчет размещались разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" regulation.gov.ru (ID законопроекта: 02/04/10-22/00131990) в целях проведения публичного обсуждения в период с 5 по 25 октября 2022 г., заявлено о средней степени регулирующего воздействия. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения законопроекта, разработчиком прокомментированы и частично учтены.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил также проведены публичные консультации по законопроекту с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого законопроектом правового регулирования, по итогам проведения которых в Минэкономразвития России поступили позиции Департамента имущественных и земельных отношений Владимирской области, Департамента имущественных отношений Вологодской области, Департамента имущественных и земельных отношений Магаданской области, Департамента имущественных отношений Тюменской области, Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы", Министерства экономического развития и промышленности Калужской области, Министерства экономического развития Кировской области, Министерства экономического развития Приморского края, Министерства экономического развития Республики Крым, Министерства имущественных отношений Ставропольского края, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Министерства экономического развития Хабаровского края, Министерства имущества Курской области, не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого законопроектом регулирования, а также позиции, Саморегулируемой организаций (СРО) Ассоциация "Объединение генеральных подрядчиков в строительстве", Министерства имущественных отношений Амурской области, Российского союза промышленников и предпринимателей, содержащие замечания и предложения в отношении предлагаемого законопроектом регулирования (прилагаются).

По результатам рассмотрения представленных разработчиком законопроекта и сводного отчета установлено, что при подготовке законопроекта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

Обращаем внимание разработчика, что механизм проведения оценки регулирующего воздействия прежде всего основывается на обоснованности предлагаемого в проектах нормативных правовых актах регулирования, что соответствующим образом закреплено нормами Правил и Методикой оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

По результатам рассмотрения законопроекта Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний и возможные риски предлагаемого регулирования.

1. Положениями законопроекта предусмотрено признание статьи 7.34*(1) КоАП РФ утратившей силу и назначение административного наказания в виде административного штрафа за эксплуатацию объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, не в соответствии с установленным для земельного участка целевым назначением исходя из его принадлежности к определенной категории земель.

Вместе с тем законодательством Российской Федерации в настоящее время нормативно не закреплен механизм (порядок) надлежащего выявления и фиксации фактов осуществления соответствующей противоправной деятельности, в том числе признаки правонарушений, определения лиц, непосредственно несущих ответственность за совершенные правонарушения, о также порядок привлечения к административной ответственности выявленных виновных лиц.

С учетом изложенного необходимо отметить, что при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования порядка государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость)" (далее - законопроект 2)*(2) Минэкономразвития России обращает внимание на неопределенность порядка получения и фиксации доказательств окончания строительства здания, сооружения*(3), устанавливаемых законопроектом 2.

Так, законопроектом 2 не установлено, каким образом соответствующие орган государственной власти или орган местного самоуправления будут получать и фиксировать доказательства окончания строительства, что приведет к фактической невозможности реализации права на обращение в суд и направления органом государственной власти или органом местного самоуправления требования о направлении застройщику информации, обусловленной неопределенностью понимания и применения предлагаемой нормы.

2. Принимая во внимание замечание 1 данного заключения, законопроектом также предлагается расширить предел административной ответственности, установленной статьями 8.8, 19.21 КоАП РФ за:

эксплуатацию объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, не в соответствии с установленным для земельного участка целевым назначением исходя из его принадлежности к определенной категории земель;

неиспользование земельного участка по целевому назначению и в соответствии с видом его разрешенного использования и (или) невыполнение обязанности правообладателя земельного участка по освоению земельного участка в течение установленного законом срока;

несоблюдение требований к обеспечению подготовки и (или) подаче в установленный законом срок в орган, осуществляющий государственный кадастровый учет недвижимого имущества и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, заявления и документов для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества и (или) государственной регистрации прав (ограничений прав) на недвижимое имущество, обременений объектов недвижимого имущества.

Вместе с тем разработчиком законопроекта в сводном отчете не представлено информации, обосновывающей учет степени общественной опасности соответствующего правонарушения и его потенциальных последствий, то есть соответствие меры ответственности, предусмотренной предлагаемым регулированием, характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, а также обеспечение разработчиком учета причин и условий совершения такого правонарушения.

Данная позиция подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. N 4-П указано, что, закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания.

Учитывая изложенное, предлагаемое регулирование требует дополнительного обоснования разработчиком в сводном отчете.

Дополнительно сообщаем, что в соответствии с абзацем четвертым пункта 53 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, к проектам федеральных законов по вопросам пересмотра установленных мер административной ответственности в пояснительную записку дополнительно подлежит включению данные, подтверждающие невозможность воздействия на противоправное поведение имеющимися средствами, включая статистические данные за 5 лет, предшествующих году внесения проекта федерального закона в Правительство Российской Федерации, а также подтверждающие обоснованность выбора видов и размеров предлагаемых административных наказаний, в том числе с учетом требований соразмерности и индивидуализации административной ответственности, возможности исполнения наказаний лицами, в отношении которых предлагается установить административную ответственность.

3. С учетом представленных в пунктах 1, 2 настоящего заключения замечаний дополнительно обращаем внимание, что в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Григоренко Д.Ю. от 17 августа 2020 г. N ДГ-П36-9415рг федеральным органам исполнительной власти поручено обеспечить безусловное соблюдение Правил, в том числе исключив направление проектов нормативных правовых актов на оценку регулирующего воздействия до завершения срока общественного обсуждения (с нарушением срока), занижение степени регулирующего воздействия, а также некорректное, неинформативное или неполное заполнение сводных отчетов.

При этом необходимо отметить, что методология проведения оценки регулирующего воздействия и порядок представления полученных результатов должны обеспечивать представление объективной информации о существующей проблеме и возможных способах ее решения в целях доказательства актуальности проблемы, обоснованного выбора способа правового регулирования общественных отношений на основе анализа альтернативных вариантов и возможных положительных и (или) отрицательных последствий (экономических, социальных, экологических) введения такого регулирования, а также обеспечения возможности учета мнений лиц, интересы которых затрагиваются предлагаемым правовым регулированием.

Указанные сведения необходимы для представления в сводном отчете, являющемся обязательным к рассмотрению Минэкономразвития России при выработке решения о целесообразности принятия законопроекта, позволяющем оценить последствия существования проблемы, возможный эффект от принятия проектируемых изменений в соответствующей сфере регулирования, влияние социально-экономических последствий реализации законопроекта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства.

Однако из сводного отчета, представленного к законопроекту, не представляется возможным не только оценить эффективность реализации законопроекта при его принятии, но и определить проблему, требующую нормативно-установленного решения, равно как и негативные эффекты, возникающие с наличием проблемы.

Таким образом, требующаяся верифицируемая информация об обоснованности и необходимости установления проектируемого регулирования разработчиком не представлена, как и не представлена целостная информация о наличии проблемы, что приводит к невозможности всестороннего рассмотрения Минэкономразвития России затрагиваемой проблематики, обоснованности и целесообразности предлагаемого законопроектом регулирования.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком не обосновано;

в законопроекте выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) "Использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность".

*(2) Поступил в Минэкономразвития России на подготовку соответствующего заключения письмом Росреестра от 23 ноября 2022 г. N 11-10251-АБ/22.

*(3) Так, могут использоваться в качестве доказательств окончания строительства зданий, сооружений в том числе материалы по результатам мероприятий по государственному контролю (надзору), муниципальному контролю, сведения о подключении (технологическом присоединении) здания, сооружения к сетям инженерно-технического обеспечения, сведения об оплате застройщиком коммунальных услуг при использовании здания, сооружения, результаты выполнения мероприятий по выявлению правообладателей объектов недвижимости, признаваемых в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" ранее учтенными объектами недвижимости, сведения единой электронной картографической основы, а также сведения, содержащиеся в федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей функционирование национальной системы пространственных данных, предусмотренной Федеральным законом "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".