Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (подготовлен Минфином России 14.08.2023)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации"
(подготовлен Минфином России 14.08.2023 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - проект постановления) разработан в инициативном порядке.

Правовым основанием принятия Правительством Российской Федерации постановления является пункт 1 части 7 статьи 12 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", устанавливающий полномочие Правительства Российской Федерации по утверждению положений о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, а также пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с которым функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, определяются постановлением Правительства Российской Федерации.

В настоящее время полномочия Министерства финансов Российской Федерации установлены постановлениями Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" (далее - постановление N 185), от 30.06.2004 N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" (далее - постановление N 329), Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом положения указанных актов в ряде случаев противоречивы, содержат различные формулировки в отношении одних и тех же полномочий Минфина России.

Так, например, отдельные полномочия Министерства, установленные постановлением N 329, закреплены в постановлении N 185 как функции. Полномочие Минфина России по утверждению инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации закреплено в пункте 5.2.1. Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением N 329, как полномочие по утверждению порядка формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации, а в постановлении N 185 - как две самостоятельные функции по разработке и утверждению:

порядка составления отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированного бюджета Российской Федерации;

порядка формирования и представления бюджетной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, отдельные полномочия Минфина России в настоящее время неактуальны в связи с признанием утратившими силу положений нормативных правовых актов Российской Федерации, их устанавливающих. В ряде случае требует актуализации редакция установленных полномочий. В этой связи проект постановления направлен на обеспечение единообразия и соответствия положений нормативных правовых актов, устанавливающих функции и полномочия Минфина России.

Учитывая изложенное, предлагается разработать единый акт, утверждающий новое положение о Министерстве финансов Российской Федерации, предусматривающий существенные изменения, в том числе касающиеся структуры перечня полномочий Министерства.

Минфином России как федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2020 N 615 "О реестре функций (полномочий) федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении этих федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации" (далее соответственно - Постановление N 615, ФОИВ, Реестр) на формирование и ведение Реестра, проводится мониторинг информации о функциях и полномочиях ФОИВ, включенной в Реестр (далее - мониторинг). Проводимый Министерством мониторинг позволил выявить и обобщить ряд общих для всех федеральных органов исполнительной власти особенностей нормативных правовых актов, устанавливающих их функции и полномочия.

Так, мониторинг показал, что несмотря на то, что большинство функций и полномочий ФОИВ устанавливаются отраслевым законодательством и дублируются (на основании отраслевых актов) в положениях о ФОИВ, сохраняется определенный процент (около 42%) функций и полномочий, незакрепленных положением об органе. Рассматривая положение об органе как системный акт, содержащий сводный перечень функций и полномочий Министерства, представляется логичным включение в него наиболее полного перечня реализуемых им функций и полномочий. В этой связи проектом акта предлагается включение положений, содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также полномочий, реализуемых на основании распорядительных документов (например, полномочие Минфина России по участию в реализации Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017-2023 годы).

Также из результатов мониторинга следует, что большинство полномочий ФОИВ имеют схожую структуру, включающую объект регуляторной среды, на который направлено регуляторное воздействие, способ (инструмент), с помощью которого осуществляется государственное регулирование, и непосредственно действие органа по использованию указанного инструмента. При этом в большинстве полномочий для объекта регуляторной среды, на который направлено регуляторное воздействие, характерны конкретность и измеримость. Определение единицы работы, выполняемой при реализации полномочия федерального органа исполнительной власти, позволяет обосновать планируемые объемы бюджетных ассигнований на его осуществление. В этой связи в проекте постановления предлагается не использовать формулировки, которые не позволяют определить объект регуляторного воздействия или единицу работы по реализации полномочия Министерства. Примерами полномочий с такими формулировками являются полномочия по взаимодействию с международными организациями, органами государственной власти иностранных государств, органами государственной власти и должностными лицами Российской Федерации, координации подведомственных федеральных служб и агентств и т.д. "Взаимодействие" и "координация" являются обеспечивающими процессами в рамках осуществления любого уникального полномочия и не имеют самостоятельной единицы работы. В этой связи указанные процессы в проекте постановления перенесены из раздела "Полномочия" в раздел "Общие положения".

Что касается редакции наименований полномочий, то в действующем законодательстве Российской Федерации используется две модели. В первой модели полномочие описывается как результат (например "Вносит в Правительство Российской Федерации проект нормативного правового акта_..") и, соответственно, предполагает совершение всех необходимых для его достижения действий. Согласно второй модели для описания полномочия используются формулировки, обобщающие процесс его реализации (например, "осуществляет мониторинг_.", "ведет реестр_.."), но при этом результат реализации полномочия не уточняется. Подобный подход сохраняется в проекте постановления.

Отсутствие в законодательстве определения понятий "функция" и "полномочие" приводит к тому, что в настоящее время любая осуществляемая государственным органом деятельность закрепляется в нормативных правовых актах в качестве таковой. Вместе с тем, в отдельных нормативных правовых актах обоснованно разграничивается публично-правовой и частно-правовой статусы государственного органа. Так, например, при разработке Указа Президента Российской Федерации от 05.02.2021 N 71 "Об утверждении Положения о регулировании некоторых вопросов, связанных с упразднением федеральных органов исполнительной власти и принятием решений о передаче отдельных государственных функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти" учитывалось, что в отношениях по ликвидации государственного органа как юридического лица, по прекращению обязательств, в отношениях по увольнению работников упраздняемый государственный орган выступает в частно-правовом статусе, а в отношениях, связанных с реализацией функций по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю (надзору) в установленной сфере деятельности, оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом, государственный орган участвует в публично-правовом статусе. Изложенное выше, а также применение в частном праве термина "виды деятельности юридического лица" свидетельствует, что категории "функции" и "полномочие" являются характеристикой публично-правового статуса государственного органа. Соответственно представляется необоснованным отнесение к полномочиям государственного органа деятельности, выполняемой любым юридическим лицом (кадровое, документационное, материально-техническое и иное обеспечение). В этой связи проектом постановления предлагается перенести эти виды деятельности из раздела "Полномочия" в раздел "Организация деятельности Министерства".

Что касается структуры проекта Положения о Министерстве, то оно состоит из четырех разделов: общие положения, полномочия Министерства, права Министерства, организация деятельности Министерства.

В разделе "Общие положения" актуализирован перечень функций Министерства, в котором учтены отдельные реализуемые Министерством функции по государственному контролю и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов, функции по оказанию государственных услуг в указанной сфере, а также иные правоприменительные функции.

Раздел "Полномочия" переработан с точки зрения структуры и перечня полномочий. В результате мониторинга функций и полномочий ФОИВ выявлено, что взаимосвязи между функциями и полномочиями ФОИВ остаются нормативно неучтенными. Вместе с тем, указанные взаимосвязи имеют существенное значение при определении объемов финансового обеспечения на реализацию полномочия. Так, например, численность работников наиболее "общего" полномочия является суммой численности работников, занятых в осуществлении полномочий, входящих в его состав. В этой связи проектом предлагается структурировать деятельность Министерства, отразив соподчиненность его функций и полномочий в разделе "Полномочия". В качестве критерия соподчиненности функций и полномочий предлагается случай реализации одного полномочия в рамках другого полномочия, более трудоемкого полномочия. В этом случае взаимосвязанные полномочия объединены общей целью. Так, например, Минфин России наделен полномочием по формированию и ведению Реестра (основное полномочие). В целях формирования Реестра Минфином осуществляется проверка информации о функциях (полномочиях) для включения в Реестр (соподчиненное полномочие). В рамках ведения Реестра, в том числе для целей повышения качества данных Реестра, Минфин России на постоянной основе осуществляет мониторинг и анализ информации о функциях (полномочиях) ФОИВ, включенной в Реестр (соподчиненное полномочие). В проекте постановления подобные взаимосвязи полномочий учтены, а в качестве соподчиненных полномочий включены полномочия, которые реализуются в ходе осуществления "общих" полномочий и состоят из последовательности простых операционных действий.

Кроме того, в проекте постановления в качестве полномочий предлагается закрепить деятельность, относящуюся к публично-правовому статусу Министерства, осуществляемую на регулярной основе. В этой связи в составе полномочий отсутствует деятельность, осуществляемая по усмотрению органа. Такая деятельность предлагается к закреплению в разделе "Права Министерства".

Проект постановления не затрагивает положений Договора о Евразийском экономическом союзе и соответствует положениям международных договоров, заключенных Российской Федерацией.

Принятие проекта постановления не оказывает влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Реализация Постановления не окажет влияния на доходы и расходы бюджетов бюджетной системы.