Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации для определения основных положений, регулирующих оказание на оптовом рынке электрической энергии и мощности услуг по управлению изменением режима потребления" (от 28.07.2023 г. N 27390-МК/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации для определения основных положений, регулирующих оказание на оптовом рынке электрической энергии и мощности услуг по управлению изменением режима потребления" (далее соответственно - проект акта, проект Изменений), направленный Минэнерго России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан во исполнение пункта 7 раздела II плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы по направлению "Энерджинет", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2022 г. N 402-р, и в целях реализации положений проекта федерального закона N 212399-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" (далее - проект федерального закона N 212399-8).

Целями проекта акта в соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета являются:

- установление правового регулирования обращения в рамках торговой системы оптового рынка электрической энергии и мощности услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии, которые подлежат оказанию субъектом оптового рынка - агрегатором управления изменением режима потребления (агрегатор);

- установление правового регулирования правил трансляции покупателями оптового рынка - гарантирующими поставщиками (энергосбытовыми, энергоснабжающими организациями) платы за услуги по управлению изменением режима потребления на потребителей электрической энергии розничного рынка (за исключением населения и приравненных к нему категорий потребителей).

По результатам рассмотрения проекта акта, а также прилагаемого к проекту акта сводного отчета, в том числе размещенных на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/07/05-23/00138018), установлено, что текст проекта акта с целью проведения его общественного обсуждения был размещен на указанном официальном сайте с 4 по 26 мая 2023 года. Разработчиком представлена сводка поступивших предложений по итогам общественного обсуждения текста проекта акта.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования, по итогам проведения которых в Минэкономразвития России поступили позиции АО "Оборонэнерго", АО "Татэнерго", не содержащие замечаний и предложений относительно проектируемого регулирования, а также позиции Ассоциации "Сообщество потребителей энергии", Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний, Ассоциации "Совет производителей энергии", содержащие замечания и предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

Проектируемым регулированием предусматривается внесение изменений в следующие нормативные правовые акты:

- постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям" (далее - постановление N 861);

- постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 1172 "Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности" (далее - Правила оптового рынка);

- постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1179 "Об определении и применении гарантирующими поставщиками нерегулируемых цен на электрическую энергию (мощность)";

- постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 442 "О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии" (далее - постановление N 442);

- постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике";

- постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2004 г. N 24 "Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии".

На основании пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ) установление и оценка применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах в сфере электроэнергетики, осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ).

По результатам рассмотрения проекта акта с учетом проведенной оценки на соответствие принципам, установленным Федеральным законом N 247-ФЗ (пункт 4 Правил), Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний.

1. Согласно пункту 1.5 сводного отчета проект акта разработан в целях реализации положений проекта федерального закона N 212399-8.

Исходя из содержания пояснительной записки к проекту федерального закона N 212399-8 среди прочего вносятся изменения в Федеральный закон N 35-ФЗ в части создания правовой основы для функционирования агрегаторов на оптовом рынке электрической энергии и мощности, а также обеспечения применения агрегации спроса и предложения в электроэнергетике.

Проект федерального закона N 212399-8 к настоящему моменту был рассмотрен и принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении*(1) и, соответственно, подлежит дальнейшему рассмотрению во втором и третьем чтении.

Вместе с тем, учитывая имеющуюся неопределенность по вопросу содержания итоговой редакции проекта федерального закона N 212399-8 после прохождения второго и третьего чтения, а также отсутствие в тексте проекта акта законодательно определенных случаев и пределов установления обязательных требований, сообщаем о несоблюдении разработчиком требования части 3 статьи 2 Федерального закона N 247-ФЗ.

2. Ряд нормативных предписаний проекта Изменений, определяющих требования к субъектам оптового и розничного рынков электрической энергии, в условиях отсутствия необходимых данных в сводном отчете несет риск несоответствия проектируемого регулирования принципам обоснованности и исполнимости обязательных требований, закрепленных статьями 6 и 9 Федерального закона N 247-ФЗ.

2.1. Проектируемым Изменениями пунктом 23.2 Правил оптового рынка предусмотрен ряд условий и ограничений в отношении агрегаторов управления изменением режима потребления электрической энергии*(2) (далее соответственно - Агрегаторы, Управление изменениями, Изменение режима потребления), а также потребителей, оказывающих услуги по Управлению изменениями (далее - Потребители) в порядке, установленном договором о присоединении к торговой системе оптового рынка, для целей регистрации организацией коммерческой инфраструктуры объектов регулирования потребления электрической энергии.

К указанным условиям и ограничениям относятся следующие:

- в объект регулирования потребления электрической энергии не должны входить энергопринимающие устройства, входящие в группу точек поставки покупателя с ценозависимым потреблением, в отношении которой принято в установленном Изменениями порядке обязательство по Изменению режима потребления путем обеспечения готовности к осуществлению ценозависимого снижения объема покупки электрической энергии;

- в объект регулирования потребления электрической энергии потребителя розничного рынка должно входить все оборудование (энергопринимающие устройства, объекты по производству электрической энергии, системы накопления электрической энергии), находящееся в соответствующих единых границах балансовой принадлежности;

- в объект регулирования потребления электрической энергии потребителя оптового рынка должно входить все оборудование (энергопринимающие устройства, объекты по производству электрической энергии, системы накопления электрической энергии), относящееся к соответствующей группе точек поставки на оптовом рынке;

- в отношении объекта регулирования потребления электрической энергии должны быть проведены мероприятия технического характера по оснащению соответствующими определенным договором о присоединении к торговой системе оптового рынка требованиям средствами измерений (в том числе принадлежащими на праве собственности или на ином законном основании третьим лицам), обеспечивающими учет электрической энергии с интервалами, определенными в соответствии с договором о присоединении к торговой системе оптового рынка, и являющимися введенными в эксплуатацию расчетными или контрольными в соответствии с Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденными постановлением N 442 (далее - Основные положения ФРРЭЭ), а также техническими устройствами без измерительной функции, обеспечивающими сбор, обработку, хранение и передачу организации коммерческой инфраструктуры результатов измерений, полученных с использованием указанных средств измерений.

Между тем не представляется возможным установить основание регламентации в тексте проекта Изменений именно такого состава ограничений в отношении Агрегаторов и Потребителей в рамках практической реализации им свой деятельности.

Невозможно определить, как именно указанные требования могут влиять как на предотвращаемые предлагаемым регулированием риски, так и риски, возможные вследствие принятия проектируемого регулирования, в связи с чем требуется приведение дополнительного обоснования в сводном отчете регламентации в тексте проектируемого регулирования всех требований, предусмотренных пунктом 23.2 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений.

2.2. При установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота.

Согласно приказу Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669 "Об утверждении методики оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования" (далее - приказ Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669) при определении количественной (монетарной) оценки таких расходов используется модель стандартных издержек путем оценки издержек на выполнение участниками регулируемых отношений типовых действий, необходимых для выполнения требований со стороны государства. В соответствии с положениями указанного приказа Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669 стандартные издержки включают информационные и содержательные издержки.

Реализация требования, содержащегося в подпункте 42 пункта 40 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений (абзац второй), может повлечь содержательные издержки в части привлечения (расходования) дополнительных ресурсов, необходимых для реализации проектируемого регулирования, в частности затраты, возникающие вследствие необходимости проведения аттестации объектов регулирования потребления электрической энергии,из которых формируется (сформирован) агрегированный объект управления, агрегированных объектов управления в целом, проведения тестирования объектов регулирования потребления электрической энергии и агрегированных объектов управления, в том числе при проведении процедур регистрации агрегированных объектов управления, принимая во внимание тот факт, что предусмотренное в подпункте 42 пункта 40 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений (абзац второй) требование относится к существенным условиям договора*(3) о присоединении к торговой системе оптового рынка.

При этом разработчиком в пункте 11.3 раздела 11 сводного отчета утверждается, что положения Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений не предусматривают дополнительных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленного в проектируемом подпункте 42 пункта 40 Правил оптового рынка (абзац второй), что, по мнению Минэкономразвития России, представляется некорректным и необоснованным, принимая во внимание вышеизложенную в настоящем заключении аргументацию.

Кроме того, как прямо следует из представленной разработчиком в сопроводительных материалах информации, проект акта разработан в целях реализации в том числе положений проекта федерального закона N 212399-8.

Между тем предусмотренное в подпункте 42 пункта 40 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений требование по проведению аттестации объектов регулирования потребления электрической энергии, а также тестирования объектов регулирования потребления электрической энергии и агрегированных объектов управления не имеет законодательного основания для его регламентации проектируемым регулированием, в частности в указанном нормативном правовом акте, равно как и в действующей редакции Федерального закона N 35-ФЗ не предусмотрена отсылочная норма, позволяющая утверждать указанное требование в акте подзаконного уровня (включая порядок, сроки, субъектный состав лиц, уполномоченных на проведение указанных процедур).

Принимая во внимание представленную выше аргументацию, закрепление указанного требования в тексте проекта Изменений будет означать фактический выход разработчика за рамки действующего правового регулирования и нарушение принципа системности установления обязательных требований, заложенного статьей 7 Федерального закона N 247-ФЗ.

Учитывая изложенное, а также отсутствие в сводном отчете верифицируемой информации об анализе соотношения выгод и издержек от введения предлагаемого обязательного требования (подпункт 42 пункта 40 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений (абзац второй), полагаем целесообразным существенно доработать либо исключить данное требование из редакции проекта Изменений.

2.3. К числу устанавливаемых проектом Изменений новых требований, в отношении которых отсутствует информация о результатах проведенной разработчиком оценки наличия соответствующих рисков, равно как и оценки потенциальных расходов хозяйствующих субъектов, возникающих вследствие принятия проектируемого регулирования, можно, например, отнести (помимо указанных в пунктах 2.1 и 2.2 настоящего заключения) следующие:

- требования, предъявляемые к формируемому агрегированному объекту управления, предусмотренные пунктом 23.1 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений;

- иные требования, предусмотренные проектом Изменений, в том числе абзацами третьим и четвертым пункта 6 Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг, утвержденных постановлением N 861 (далее - Правила АТС) в редакции проекта Изменений, абзацами вторым, третьим, четвертым пункта 10 Правил АТС в редакции проекта Изменений,пунктом 167 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений, абзацами одиннадцатым и двенадцатым пункта 2 Основных положений ФРРЭЭ в редакции проекта Изменений,пунктом 140 Основных положений ФРРЭЭ в редакции проекта Изменений.

Дополнительно обращаем внимание, что исходя из анализа как представленных выше требований, так и иных, предусмотренных проектом Изменений (в том числе разделами XXIII и XXIV Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений), предъявляемых к субъектам проектируемого регулирования, также не представляется возможным сделать вывод о достаточности (избыточности) сроков, необходимых для должного исполнения указанных выше требований (к примеру, восемь периодов оказания услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии, предшествующих дате публикации информации для проведения долгосрочного конкурентного отбора исполнителей услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии на соответствующий год*(4), обязанность по согласованию однолинейной схемы присоединения к внешней электрической сети в течение 30 дней со дня ее получения от заявителя*(5), требование по проведению долгосрочного отбора ресурса в срок не позднее 15 дней с даты, до которой в соответствии с пунктом 100 действующей редакции Правил оптового рынка проводится долгосрочный конкурентный отбор мощности на год, на который проводится этот отбор ресурса*(6)), и, как следствие, об обоснованности, принимая во внимание отсутствие в сопроводительных материалах данных о потенциальных социально-экономических последствиях для указанной категории субъектов при условии закрепления соответствующих сроков в тексте проекта Изменений.

Учитывая изложенное, а также отсутствие в сводном отчете результатов оценки, как именно указанные требования могут влиять на риски, возникающие вследствие принятия проектируемого регулирования, полагаем целесообразным представить дополнительное обоснование в указанной части.

3. Отдельные положения проекта Изменений также не учитывают принцип правовой определенности и системности обязательных требований, установленный статьей 7 Федерального закона N 247-ФЗ.

3.1. Согласно пункту 6 Правил АТС в редакции проекта Изменений (абзац второй) в целях обеспечения равного доступа к услугам коммерческого оператора лицо, с которым заявителем в соответствии с требованиями подпункта "з" пункта 5 Правил АТС должна быть согласована однолинейная схема присоединения к внешней электрической сети, обязано согласовать однолинейную схему присоединения к внешней электрической сети в течение 30 дней со дня ее получения от заявителя либо направить мотивированный отказ от ее согласования.

Между тем, анализируя данное нормативное предписание, не представляется возможным установить, каким образом рассчитывается указанный 30-дневный срок - в календарных или рабочих днях.

Аналогичное замечание также касается иных требований, регламентированных проектом Изменений и предполагающих их надлежащее исполнение субъектами проектируемого регулирования в соответствующее количество дней (которые не уточняют порядок их исчисления).

3.2. Исходя из содержания абзаца четвертого пункта 140 Основных положений ФРРЭЭ в редакции проекта Изменений в случае отсутствия актуальных показаний или непригодности к расчетам приборов учета, в том числе включенных в состав измерительных комплексов, систем учета и приборов учета электрической энергии, присоединенных к интеллектуальным системам учета электрической энергии (мощности), и интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), определение объема оказанных услуг по изменению режима потребления электрической энергии не осуществляется и услуги считаются неоказанными.

Вместе с тем не представляется возможным установить, что понимается под "актуальными показаниями", установить критерии их актуальности, а также каким образом определяется непригодность к расчетам приборов учета, в том числе включенных в состав измерительных комплексов, систем учета и приборов учета электрической энергии, присоединенных к интеллектуальным системам учета электрической энергии (мощности), и интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности).

3.3. В соответствии с пунктом 307 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений (абзац первый) при невыполнении (частичном невыполнении) исполнителем услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии условий поддержания агрегированного объекта управления в состоянии готовности к оказанию услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии системным оператором в соответствии с договором о присоединении к торговой системе оптового рынка в отношении каждого агрегированного объекта управления по совокупности всех групп точек поставки покупателей электрической энергии и мощности, с использованием которых приобретаются электрическая энергия и мощность на оптовом рынке для потребителей, чьи энергопринимающие устройства включены в объекты регулирования потребления электрической энергии, из которых был сформирован такой агрегированный объект управления, определяются показатели неготовности и объем невыполнения снижения потребления электрической энергии относительно величин, определенных договором оказания услуг по управлению изменением режима потребления.

Тем не менее не представляется очевидным, что понимается под "частичным невыполнением", а также установить критерии, на основании которых определяется, полностью ли выполнены исполнителем услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии условия поддержания агрегированного объекта управления в состоянии готовности к оказанию услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии системным оператором, частично ли они выполнены либо не выполнены.

3.4. В соответствии с Правилами АТС в редакции проекта Изменений устанавливаются правила недискриминационного доступа к услугам коммерческого оператора оптового рынка и оказания этих услуг. При этом в соответствии с наименованием постановления N 861, а также его постановляющей частью данным нормативным правовым актом закреплены правила недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг, что свидетельствует о выходе разработчика за рамки проектируемого регулирования, в связи с чем пункт 1 проекта Изменений подлежит комплексной доработке со стороны разработчика.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком обосновано не в полной мере;

проект акта не соответствует Федеральному закону N 247-ФЗ;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 24 л. в 1 экз.

М.А. Керефов

Департамент регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия

-------------------------------------------

*(1) Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 13 декабря 2022 г. N 2661-8 ГД.

*(2) В соответствии с подпунктом "д" пункта 1 статьи 1 проекта федерального закона N 212399-8 агрегатор управления изменением режима потребления электрической энергии - коммерческая организация, осуществляющая деятельность по формированию агрегированных объектов управления изменением режима потребления электрической энергии из принадлежащих третьим лицам объектов регулирования потребления электрической энергии потребителей розничных рынков и (или) оптового рынка и оказывающая с использованием таких объектов услуги по управлению изменением режима потребления электрической энергии при условии получения в установленном настоящим Федеральным законом N 35-ФЗ и правилами оптового рынка статуса субъекта оптового рынка и отбора данной организации в качестве исполнителя услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии.

*(3) В соответствии со статьей 432 Гражданского кодекса Российской Федерации договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

*(4) Пункт 108.1 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений.

*(5) Абзац второй пункта 6 Правил АТС в редакции проекта Изменений.

*(6) Пункт 294 Правил оптового рынка в редакции проекта Изменений.